Frågor och svar om reformen av strålskyddslagen

Den gamla strålskyddslagen och den strålskyddsförordning som utfärdats med stöd av lagen är från år 1991. Social- och hälsovårdsministeriets förordning om medicinsk användning av strålning är från år 2000. Sedan strålskyddslagen och strålskyddsförordningen trädde i kraft har de ändrats 23 gånger. Den gamla strålskyddslagen motsvarade inte längre kraven i grundlagen, som trädde i kraft år 2000.

För att genomföra EU:s nya strålskyddsdirektiv i Finland krävdes många strukturella och terminologiska ändringar i strålsäkerhetslagstiftningen. Därför var det motiverat att revidera strålsäkerhetslagstiftningen i sin helhet i samband med genomförandet av direktivet. Vid revideringen beaktades också ändringsbehov som framkommit i samband med myndighetstillsyn.

Europeiska unionens nya strålskyddsdirektiv genomfördes genom strålsäkerhetslagen och författningar på lägre nivå som utfärdas med stöd av lagen.

Nytt i lagen är bestämmelserna om icke-medicinsk exponering av en person vid avbildning. Lagen innebär ändringar i kraven på utbildning och behörighet hos personal som deltar i strålningsverksamhet samt kraven på beredskap inför strålsäkerhetsincidenter. Dessutom preciseras bestämmelserna om exponering för naturlig strålning.

Samtidigt ändrades också bestämmelserna om icke-joniserande strålning. De nya bestämmelserna om icke-joniserande strålning möjliggör bättre än i nuläget en riskbaserad tillsyn av icke-joniserande strålning, vilket den snabba tekniska produktutvecklingen och ibruktagandet av nya tillämpningar förutsätter.

Strålsäkerhetscentralens (STUK) ST-direktiv har i tillämpliga delar överförts till lagen, förordningar och STUK:s bindande föreskrifter.

Internationella atomenergiorganets (International Atomic Energy Agency; IAEA) rekommendationer, som Finland har förbundit sig att genomföra, beaktades i tillämpliga delar och inkluderades i den nationella lagstiftningen.

Utgångspunkten för reformen var att genomföra EU:s nya strålskyddsdirektiv. Det grundar sig på Internationella strålskyddskommissionens (International Commission on Radiological Protection; ICRP) rekommendationer och de nyaste vetenskapliga rönen. Dessutom beaktades Internationella atomenergiorganets rekommendationer, och kraven i rekommendationerna genomfördes.

Direktivet gäller endast joniserande strålning. Trots detta behövdes även en översyn av bestämmelserna om icke-joniserande strålning på grund av den snabba tekniska utvecklingen av anordningar som alstrar icke-joniserande strålning och de åtskilliga nya tillämpningarna för att använda dessa. Genom reformen säkerställs att tillämpningarna av icke-joniserande strålning är säker, samtidigt som det skapas förutsättningar för en effektiv, riskbaserad tillsyn.

Joniserande strålning avser strålning som bildar joner i mediet. Joniserande strålning är bland annat röntgenstrålning samt alfa-, beta- och gammastrålning från radioaktiva ämnen. Neutroner frigörs till exempel till följd av urankärnans spontana uppspjälkning (spontan fission) eller en reaktion i neutronkällan. I kosmisk strålning, som kommer från rymden, finns det rikligt med neutroner. De orsakar största delen av besättningens och passagerarnas stråldos ombord på luftfartyg som flyger på hög höjd.

Icke-joniserande strålning avser ultraviolett strålning, synligt ljus, infraröd strålning, radiofrekvent strålning, lågfrekventa och statiska elektriska och magnetiska fält samt ultraljud.

Vid beredningen av reformen var strävan att i mån av möjlighet beakta regeringens mål om avreglering och lindring av den administrativa bördan. Eftersom strålning medför risker för medborgarna och nivån på strålskyddet inte kan sänkas, har man i stället varit tvungen att lägga till en del skyldigheter för verksamhetsutövarna. Dessa skyldigheter beror också delvis på EU:s strålskyddsdirektiv.

Beredningen har varit bunden till tidsplanen för genomförandet av EU:s strålskyddsdirektiv. Medlemsländerna skulle genomföra direktivet senast den 6 februari 2018. Finland hann alltså inte riktigt genomföra direktivet inom den tidsram som EU-kommissionen hade slagit fast.

Regeringen lämnade sin proposition med förslag till ny strålsäkerhetslag till riksdagen den 28 mars 2018. Den 28 september 2018 antog riksdagen den nya strålsäkerhetslagen och vissa lagar som har samband med den. Lagarna träder i kraft den 15 december 2018.

Lagen har beretts som tjänsteuppdrag vid social- och hälsovårdsministeriet och Strålsäkerhetscentralen.

Beredningen har letts av en styrgrupp för en totalreform av strålskyddslagstiftningen som tillsattes av social- och hälsovårdsministeriet. I styrgruppen har förutom representanter för social- och hälsovårdsministeriet och Strålsäkerhetscentralen också funnits representanter för arbets- och näringsministeriet, miljöministeriet, inrikesministeriet, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, Finlands Kommunförbund, Finlands Läkarförbund, Aalto-universitetet och Birkalands sjukvårdsdistrikt.

Under styrgruppen har det funnits åtta underarbetsgrupper där centrala myndigheter, organisationer och verksamhetsutövare har varit representerade enligt bransch. Underarbetsgrupperna var:

1. Medicinsk användning av strålning
2. Icke-medicinsk användning
3. Exponering för naturlig strålning (radon, exponering av befolkningen, byggnadsmaterial)
4. Skydd av arbetstagarna och befolkningen
5. Myndighetstillsyn (tillstånd, registrering, behörighet hos personal som använder strålning) och administrativa tvångsmedel
6. Strålskyddsutbildning (inkluderad i yrkesutbildningen, fortbildning, utbildning av experter och ansvariga personer)
7. Nödsituationer med strålrisk
8. Icke-joniserande strålning

Regeringspropositionen sändes på remiss till centrala myndigheter, arbetsmarknadsorganisationer, utbildningsorganisationer samt verksamhetsutövare inom hälso- och sjukvården och industrin. Dessutom begärdes utlåtande separat från finansministeriet om de bestämmelser jämte bilagor som handlar om årliga tillsynsavgifter och som fogats till propositionen efter remissbehandlingen. Centrala arbetsmarknadsorganisationer och verksamhetsutövare har beretts möjlighet att bli hörda i ärendet.

Social- och hälsovårdsministeriet ordnade dessutom i samarbete med Strålsäkerhetscentralen ett samrådsmöte för intressentgrupper den 24 mars 2017.

Reformens konsekvenser har bedömts som tjänsteuppdrag på ett allsidigt sätt. Propositionen medför ekonomiska konsekvenser, konsekvenser för myndigheterna, konsekvenser för miljön, samhälleliga konsekvenser, konsekvenser för arbetssäkerheten, konsekvenser för hälsan, könskonsekvenser och konsekvenser för barn.

I strålsäkerhetslagen betonas verksamhetsutövarens ansvar och en riskbaserad tillsyn. Nytt i lagen är att verksamhetsutövaren ska göra en säkerhetsbedömning som grundar sig på verksamhetens risker. I säkerhetsbedömningen ska den strålningsexponering som verksamheten förorsakar bedömas och eventuella strålsäkerhetsincidenter identifieras. I den beskrivs även åtgärder för tryggande av strålsäkerheten samt för förebyggande av och beredskap för identifierade strålsäkerhetsincidenter.

Inom verksamhet som kräver säkerhetstillstånd ska verksamhetsutövaren enligt verksamhetens art och omfattning anlita en strålsäkerhetsexpert vid planering, genomförande och övervakning av arbetstagarnas och allmänhetens strålskydd. Dessutom ska verksamhetsutövaren utse en strålsäkerhetsansvarig till sin hjälp. I det praktiska arbetet övervakar denna att man på arbetsplatsen sörjer för strålsäkerheten och att bestämmelser och anvisningar iakttas.

Enligt principen om berättigande är strålningsverksamhet och skyddsåtgärder berättigade om de sammanräknade fördelar som uppnås är större än den skada som de förorsakar (principen om berättigande).

I lagen preciseras den berättigandebedömning som behövs, särskilt när det handlar om ny typ av verksamhet eller undersökningar med joniserande strålning av symptomfria personer inom hälso- och sjukvården. Undersökningar av screeningtyp eller riskbaserade undersökningar av symptomfria personer ska bara kunna utföras på särskild grund. Förfarandena vid berättigandebedömning preciseras genom en förordning av statsrådet.

Tidigare har det inte funnits några bestämmelser om icke-medicinsk exponering i strålsäkerhetslagstiftningen. Vid avbildning med icke-medicinsk exponering är den främsta avsikten inte att främja den avbildade personens hälsa. Tidigare har det bara funnits bestämmelser om rättsmedicinska undersökningar, till exempel metoder med joniserande strålning för att bestämma åldern på invandrare.

Enligt den nya lagen ska bestämmelserna gälla undersökningar med både hälso- och sjukvårdsanordningar och andra anordningar (t.ex. på flygplatserna i en del länder finns apparater som använder röntgenstrålning). Den person som ska avbildas ska ges information om strålexponeringen och eventuella skador för hälsan. Man ska också inhämta samtycke av personen, om det inte handlar om kroppsbesiktning med stöd av tvångsmedelslagen eller tullagen.

Enligt strålsäkerhetslagen ska en strålsäkerhetsexpert anlitas för att planera, genomföra och övervaka arbetstagarnas och allmänhetens strålskydd. Experten ska delta aktivt i krävande verksamhet. Experten ska också kunna delta i verksamheten som konsult. Den strålsäkerhetsansvariga ska hjälpa verksamhetsutövaren och se till att strålsäkerhetsåtgärder vidtas i det praktiska arbetet. De strålsäkerhetsansvariga ersätter de tidigare föreståndarna som ansvarat för strålsäkerheten.

Strålsäkerhetsexperten och den strålsäkerhetsansvariga ska ha den behörighet och den strålskyddskompetens som anges i strålsäkerhetslagen. Strålskyddsutbildningen kan ingå i en högskoleexamen eller avläggas separat som fortbildning. Den högskola som anordnar utbildningen kan be Strålsäkerhetscentralen om ett utlåtande om strålskyddsutbildningen. Tidigare krävdes att Strålsäkerhetscentralen godkände utbildningsprogram för föreståndare som ansvarar för strålsäkerheten. Andra utbildningsanordnare än högskolor som ordnar utbildning för strålskyddsansvariga ska fortfarande ansöka om Strålsäkerhetscentralens godkännande av utbildningsprogrammet.

En yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården måste även i fortsättningen ha den strålskyddsutbildning och arbetserfarenhet som uppgiften förutsätter. Regelbunden fortbildning inom strålskydd är fortfarande obligatorisk för alla som deltar i användning av strålning. Bestämmelserna om strålskyddsutbildningen preciseras i förordning av social- och hälsovårdsministeriet.

Radon är naturlig strålning. I strålsäkerhetslagen behandlas exponering för naturlig strålning huvudsakligen på samma sätt som annan exponering för strålkällor. Till följd av detta kan radonexponering i fortsättningen övervakas bättre än tidigare.

Enligt EU:s nya strålskyddsdirektiv är referensvärdet för radonhalter i bostäder, andra vistelseutrymmen och på arbetsplatser 300 Bq/m3. Om radonhalten i arbetslokaler trots försök inte kan sänkas under det föreskrivna referensvärdet, behöver verksamhetsutövaren ett säkerhetstillstånd för verksamheten.

I strålsäkerhetslagen och i bestämmelser som utfärdas med stöd av den föreskrivs tydligare än tidigare om hur verksamheter som eventuellt medför exponering för radon ska anmälas till Strålsäkerhetscentralen. Likaså preciseras bestämmelserna om skyldigheterna att utreda och begränsa radonhalten.

Social- och hälsovårdsministeriet och Strålsäkerhetscentralen bereder en nationell handlingsplan för förebyggande av radonrisker.

I lagen föreskrivs det om principerna och målen för beredskapen inför nödsituationer med strålrisk och skyddet av allmänheten vid sådana situationer. På så sätt styr dessa myndigheternas och verksamhetsutövarnas beredskap inför nödsituationer med strålrisk. Den nödsituationspersonal som arbetar vid nödsituationer med strålrisk utses på förhand och får ändamålsenlig utbildning. Dessutom beaktas i lagen att även bistående nödsituationspersonal och anställda vid privata organisationer kan delta som frivilliga i skyddsinsatserna vid nödsituationer med strålrisk. I lagen anges också principerna för hur dessa grupper kan anlitas för skyddsinsatser och hur de ska skyddas.

Kriterierna som ska användas vid bedömningen av säkerheten hos sådana produkter som medför exponering av allmänheten för icke-joniserande strålning har förtydligats. På så sätt är det lättare än tidigare att dra tillbaka farliga produkter från marknaden, och även för verksamhetsutövarna är grunderna för detta tydligare än tidigare. Produkterna i fråga är till exempel laseranordningar som säljs till konsumenter och apparater för skönhetsvård som används för hudbehandling, fettborttagning eller hårborttagning och som använder icke-joniserande strålning.

Strålsäkerhetscentralen är en sådan marknadskontrollmyndighet som avses i lagen om marknadskontrollen av vissa produkter (1137/2016). Därmed kan Strålsäkerhetscentralen vid sidan av de tillsynsmetoder som det föreskrivs om i strålsäkerhetslagen även använda sig av de metoder som det föreskrivs om i marknadskontrollagen. På så sätt får myndigheten ett bredare urval av metoder för att dra tillbaka farliga produkter från marknaden. Detta ger bättre möjligheter än tidigare att reagera på snabba förändringar inom handeln och distributionen. Det underlättar också när man ställer behövliga åtgärder i relation till de risker som en farlig produkt kan orsaka.