Kommuner uppmuntras till samarbete när de ordnar dagvårdstjänster för barn

Republikens president stadfäste 8.4.2011 lagarna om ändring av lagen om barndagvård (36/1973, nedan dagvårdslagen) och av lagen om grundläggande utbildning (628/1998). Till dagvårdslagen fogas en ny bestämmelse (11 c §) enligt vilken kommunen kan ordna barndagvård för invånare i en annan kommun också i andra fall än när personen på grund av arbete, studier eller av andra motsvarande skäl vistas i kommunen utan att hans eller hennes hemort ändras till följd av detta. Därutöver fogas till lagen om grundläggande utbildning en bestämmelse (andra meningen i 32 § 3 mom.) där det sägs att om ett barn som får förskoleundervisning deltar i barndagvård som ordnas i en annan kommun på det sätt som avses i 11 c § i lagen om barndagvård, har den som ordnar undervisningen rätt att förutsätta att barnets vårdnadshavare svarar för de kostnader som orsakas av transporten eller ledsagningen mellan dagvårdsplatsen och platsen för förskoleundervisningen.

Ändringarna träder i kraft 1.8.2011.

Dagvårdsplatsens läge kan ha en betydande inverkan på en barnfamiljs vardag och på hur mycket tid familjen kan tillbringa tillsammans. På grund av resan mellan hemmet och dagvårdsplatsen samt den tid föräldrarnas arbetsresor tar kan barnets vårddag bli lång samt tung för barnet när föräldrarna arbetar eller studerar på annan ort. I en sådan situation kan det vara motiverat att ansöka om dagvårdsplats på arbets- eller studieorten, eftersom vårddagen blir avsevärt kortare när föräldrarna och barnet reser hem tillsammans.

Det kan även vara motiverat att ansöka om dagvårdsplats i en grannkommun när t.ex. grannkommunens dagvårdsplats är belägen närmare familjens hem än den dagvårdsplats som den egna kommunen erbjuder. Med tanke på barnets bästa kan det vara fråga om en motiverad anledning att ansöka om dagvårdsplats i en annan kommun än hemkommunen även då när den småbarnsfostran som ordnas i en annan kommun är lämpligare med tanke på barnets behov.

Enligt 1 § 3 mom. i kommunallagen (365/1995), som gäller kommunernas självstyrelse, ska kommunen sträva efter att främja sina invånares välfärd och en hållbar utveckling inom sitt område. Med kommuns invånare avses enligt 14 § i socialvårdslagen (710/1982) en person som har sin hemort i kommunen eller, om någon inte har i 1 mom. avsedd hemort i kommunen, betraktas han eller hon som invånare i den kommun där han eller hon vistas. I brådskande fall eller då omständigheterna det i övrigt förutsätter ska kommunen enligt 15 § se till att institutionsvård och annan socialservice också ordnas för andra personer som vistas i kommunen än kommunens invånare. Enligt 4 § i socialvårdsförordningen (607/1983) anses sådana omständigheter, förutom i brådskande fall, även föreligga bland annat då en person på grund av studier eller arbete eller av motsvarande skäl vistas i kommunen utan att hans eller hennes hemort ändras till följd av det.

Enligt 2 § i kommunallagen sköter kommunen de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen och som stadgas för den i lag. Kommunerna får inte ges nya uppgifter eller skyldigheter eller fråntas uppgifter eller rättigheter på något annat sätt än genom lag. Kommunen kan med stöd av avtal även åta sig att sköta andra offentliga uppgifter än sådana som hör till dess självstyrelse. Kommunen sköter sina lagstadgade uppgifter själv eller i samarbete med andra kommuner. De tjänster som skötseln av uppgifterna förutsätter kan kommunen också beställa av andra tjänsteproducenter. Avsikten med regleringen är att betona varje kommuns egen beslutanderätt och kommunernas olikhet.

Kommuner kan enligt 76 § i kommunallagen med stöd av avtal sköta sina uppgifter tillsammans. Kommunerna kan komma överens om att anförtro en annan kommun att sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning. Kommunerna kan till exempel genom samarbetsavtal komma överens hur de ska förfara när de fattar beslut om beviljande av en dagvårdsplats eller ger betalningsförbindelser.

2.1 Dagvård

Enligt 11 § i dagvårdslagen ska kommunen sörja för att av kommunen ordnad eller övervakad barndagvård står till buds i den omfattning och med sådana verksamhetsformer som behövs inom kommunen. Bestämmelsen kompletterar i fråga om dagvården de bestämmelser i kommunallagen enligt vilka kommunen ska främst sträva efter att främja sina invånares välfärd. Enligt dagvårdslagen ska kommunen dessutom sörja för att dagvård står till buds på barnets modersmål, då detta är finska, svenska eller samiska. Dagvården ska stödja dagvårdsbarnens hem i deras uppgift att fostra barnen (2 a §), och servicen i kommunen ska ordnas så att den stöder denna uppgift.

Enligt 11 a § i dagvårdslagen ska kommunen, utöver vad som bestäms i 11 §, se till att barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare, efter utgången av den tid för vilken moderskaps-, faderskaps- eller föräldrapenning eller partiell föräldrapenning enligt sjukförsäkringslagen (1224/2004) får betalas eller efter en faderskapspenningsperiod omedelbart efter föräldrapenningsperioden eller efter den pappamånad som framflyttats med stöd av 9 kap. 10 a § i sjukförsäkringslagen, kan få en sådan av kommunen ordnad dagvårdsplats för barnet tills barnet såsom läropliktigt enligt lagen om grundläggande utbildning inleder den grundläggande utbildningen. Dagvård ska dock ordnas under en del av dagen, när barnet innan det har nått den i lagen om grundläggande utbildning nämnda läropliktsåldern deltar i förskoleundervisning enligt lagen om grundläggande utbildning eller när barnet i enlighet med 25 § 2 mom. i lagen om grundläggande utbildning inleder sin grundläggande utbildning ett år tidigare än vad som anges i paragrafen. Dagvården ska om möjligt ordnas i den form som barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare önskar.

Den ändring som träder i kraft 1.8.2011 avser inte att ändra omfattningen av kommunens skyldighet att ordna tjänster, utan den subjektiva rätten till en dagvårdsplats bevaras i dess nuvarande omfattning. Kommunen ska främst se till att man kan tillgodose behovet av dagvårdstjänster för de familjer som bor i kommunen.

2.2 Transporter inom förskoleundervisningen

Enligt 6 § 2 mom. i lagen om grundläggande utbildning kan kommunen anvisa läropliktiga och andra som får sådan undervisning som avses i denna lag en närskola eller en annan lämplig plats, vid vilka utbildningen sker på elevens eget språk, om kommunen är skyldig att ordna undervisning på nämnda språk.

Enligt 32 § i mom. i lagen om grundläggande utbildning har en elev i grundläggande utbildning eller påbyggnadsundervisning som har längre än fem kilometer till skolan rätt till fri transport. En elev i förskoleundervisning som har längre än fem kilometer från hemmet till förskoleundervisningen eller från sådan dagvård som avses i lagen om barndagvård till förskoleundervisningen har rätt till fri transport hemifrån direkt till förskoleundervisningen eller från dagvården till förskoleundervisningen och från förskoleundervisningen hem eller till dagvården. En elev i grundläggande utbildning, påbyggnadsundervisning eller förskoleundervisning har rätt till fri transport också när den väg som avses ovan med beaktande av hans eller hennes ålder eller andra omständigheter är alltför svår, ansträngande eller farlig. Ett alternativ till fri transport är ett tillräckligt understöd för transport eller ledsagande.

Det sägs i 32 § 3 mom. i lagen om grundläggande utbildning att om en elev antas till någon annan skola eller plats för undervisningen än den som avses i 6 § 2 mom., kan såsom villkor för antagningen ställas att vårdnadshavaren svarar för de kostnader som transporten eller ledsagningen medför. Enligt den ändring som träder i kraft 1.8.2011 får den som ordnar undervisningen rätt att förutsätta att barnets vårdnadshavare svarar för de kostnader som orsakas av transporten eller ledsagningen också när ett barn får förskoleundervisning i en närskola eller en plats för undervisningen som avses i 6 § 2 mom. men deltar utöver förskoleundervisningen i barndagvård i en annan kommun än sin hemkommun. Ändringen gäller endast resor mellan platsen för förskoleundervisningen och dagvårdsplatsen, inte resor mellan hemmet och platsen för förskoleundervisningen. 

Eftersom tjänsterna för en barnfamilj i en kommun bör utgöra en sammanhängande helhet ska också dagvården för de barn som deltar i förskoleundervisning ordnas så att det är så smidigt som möjligt för dem att förflytta sig mellan platsen för förskoleundervisningen och dagvårdsplatsen. Om barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare väljer dagvårdsplats för sitt barn i en annan kommun än den egna hemkommunen, kan man förutsätta att vårdnadshavarna ansvarar för kostnaderna för transporten eller ledsagningen av barnet mellan dagvårdsplatsen och platsen för förskoleundervisningen, och till dessa delar även för att förskoleundervisningen och dagvården bildar en sammanhängande helhet.

Social- och hälsovårdsministeriet utredde hösten 2009 modeller för barndagvård över kommungränserna som används på olika håll i Finland. Utredningen baserade sig på en enkät som sändes till varje kommun i Fasta Finland. Det framgick av svaren att dagvård över kommungränserna tills vidare tillhandahålls i ganska begränsad omfattning och att endast 0,24 procent av barnen omfattas av dagvård som tillhandahålls av någon annan kommun än hemkommunen. I de flesta kommunerna har man samarbetat efter behov i enstaka situationer.

I bakgrunden till stiftandet av lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000) var principen om att servicesystemet ska framför allt basera sig på klientens, inte organisationens, behov och önskemål. Med beaktande av den rätt för vårdnadshavare att bestämma om barnets vård, uppfostran och boningsort samt i övriga personliga angelägenheter varom föreskrivs i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (361/1983) samt i synnerhet kravet enligt 19 § 3 mom. i Finlands grundlag (731/1999) att det allmänna ska stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt, kan man konstatera att dagvårdstjänster bör tillhandahållas smidigare med utgångspunkt från familjernas och barnens behov.

Samtidigt som samarbetet mellan kommuner söker nya former har egentliga samarbetsavtal över kommungränserna gjorts upp åtminstone inom följande regioner:

Huvudstadsregionen

Samarbetet inom huvudstadsregionen baserar sig delvis på den plan för huvudstadsregionen som huvudstadsregionens fullmäktige antog 19.6.2007, och som inbegriper en gradvis utvidgning av den gemensamma användningen av dagvårdstjänsterna. Helsingfors, Esbo, Vanda och Grankulla har kommit överens om att när en familj flyttar till en annan kommun kan barnet fortsätta i dagvården i sin tidigare hemkommun till dess barnet börjar grundskolan. Dessutom kan familjer som bor i huvudstadsregionens samanvändningsområden - i Helsingfors inom Sockenbacka grunddistrikt (Kånala, Smedjebacka, Sockenbacka och Reimars) och Mellungsby grunddistrikt (Gårdsbacka, Ärvings och Mellungsby) - inom samanvändningsområdet ansöka om dagvårdsplats för sina barn över kommungränserna.

Tammerforsregionen

Kommunerna i Tammerforsregionen (Tammerfors, Kangasala, Lempäälä, Orivesi, Birkala, Nokia, Vesilax och Ylöjärvi) har ingått ett avtal om regionalt samarbete inom barndagvården. Avtalet trädde i kraft 1.1.2009 och är i kraft tills vidare. Det främsta syftet är att möjliggöra, om familjen så vill, att vårdförhållandet för ett barn kan fortsätta i den tidigare hemkommunen till slutet av verksamhetsperioden för dagvården (1.8-31.7). På motsvarande sätt kan familjen ansöka om dagvårdsplats i den nya kommunen redan från början av verksamhetsperioden, även om den egentliga flyttningen skulle ske senare. I samtliga fall behöver familjen en betalningsförbindelse av sin hemkommun.

Jyväskyläregionen

Kommunerna i Jyväskyläregionen (Hankasalmi, Jyväskylä, Laukas, Muurame, Petäjävesi, Toivakka, Uurainen och Luhanka) har samarbetat under flera år på basis av ett avtal, och det gemensamma serviceområdet för Jyväskyläregionen har varit det första i sitt slag i vårt land. Inom området kan en dagvårdsplats ansökas om inom vilken som helst dagvårdsservice inom området. En dagvårdplats ordnas i samråd med barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare. En vårdplats beviljas i första hand ett barn i den egna kommunen om ett barn från en annan avtalskommun samtidigt ansöker om vårdplats. En dagvårdsplats beviljas tills vidare, efter behovet enligt dagvårdslagen. Avtalet gäller kommunala dagvårdstjänster, men också privat dagvård tillhandahålls i samarbete med fem andra kommuner i regionalt samarbete.

Uleåborgsregionen

Inom Uleåborgsregionen (Karlö, Haukipudas, Kempele, Kiminge, Liminka, Lumijoki, Muhos, Uleåborg, Oulunsalo och Tyrnävä) har man kommit överens enligt den gemensamma servicestrategin för regionen att familjer kan ansöka om dagvårdsplats utanför sin hemkommun. Ett barn kan placeras i dagvård i en annan kommun inom området, om boendekommunen och den kommun som erbjuder dagvårdsservice gör en betalningsförbindelse om köp och försäljning av servicen i fråga. Noggrannare förfaringssätt och priser avtalas mellan kommunerna. Efterfrågan på dagvård inom Uleåborgsregionen har ökat kraftigt, och det har funnits få lediga platser. Möjligheterna att erbjuda platser för andra kommuner har därför varit begränsade.

Oulun seudun päivähoito

Björneborgsregionen

Kommunerna i Björneborgsregionen (Norrmark, Björneborg, Luvia, Harjavalta, Nakkila, Påmark, Vittis, Sastmola och Kumo) har ingått ett avtal om samarbete inom dagvården genom ett allmänt avtal om dagvård. Avsikten med avtalet är att möjliggöra tillgång till dagvård över kommungränserna om det förekommer behov och det finns lediga platser. Ingen kommun förbinder sig att köpa ett på förhand avtalat antal platser utan tjänster köps efter behov. Ingen kommun förbinder sig heller att producera nya platser med tanke på regional användning.

Porin seudun päivähoito

Noggrannare uppgifter om ovan nämnda samarbetsavtal finns i social- och hälsovårdsministeriets publikation "Päivähoitopalvelun valinnanvapauden lisääminen kuntarajat ylittämällä." Social- och hälso­vårdsministeriets rapporter 2009:63. Publikationen innehåller ett referat på svenska: Ökning av valfriheten inom dagvården över kommungränserna.

Staten och kommunerna ska konkurrensutsätta sin upphandling såsom det föreskrivs i lagen om offentlig upphandling (348/2007, nedan upphandlingslagen). Utgångspunkten och förutsättningen för tillämpning av denna lagstiftning är ett upphandlingskontrakt som inbegriper ekonomisk ersättning. Lagen tillämpas inte på upphandling av socialservice om det beräknade värdet på upphandlingen är mindre än 100 000 euro utan mervärdesskatt ( nationellt tröskelvärde).

4.1 När föräldrarna väljer dagvårdsplats i en annan kommun

När föräldrarna ansöker om dagvårdsplats för sitt barn i en annan kommun, är det i princip inte fråga om upphandling som ska konkurrensutsättas om den kommun som betalar dagvården inte använder prövningsrätt vid valet av dagvårdsplats och inte heller på något sätt begränsar marknaden till att gälla en viss eller vissa tillhandahållare av dagvårdstjänster. Föräldrarna kan välja dagvårdplatsen till exempel på basis av språk eller inom dagvård som erbjuder småbarnsfostran som bygger på alternativ pedagogik eller pedagogisk filosofi, eller på basis av dagvårdsplatsens läge som på grund av föräldrarnas arbete eller studier lämpar sig bättre för dem än den plats som erbjuds av den egna kommunen.

När föräldrarna väljer en dagvårdsplats över kommungränserna, gäller kommunernas avtal om dagvård över kommungränserna i princip inte offentlig upphandling som ska konkurrensutsättas. Om den kommun där dagvårdsplatsen finns därvid samtycker till att placera barnet i den valda vårdplatsen, ber den kommun där dagvårdsplatsen finns den kommun där barnet bor att ge en betalningsförbindelse. Barnets boendekommun väljer inte dagvårdsplats och fattar inte beslut om tillträde till dagvård; boendekommunen fattar endast beslut om beviljande av betalningsförbindelse. Trots begränsningen av tillämpningsområdet för upphandlingslagen kan man dock vara tvungen att iaktta förpliktelser enligt annan lagstiftning samt reglering och anvisningar om funktionernas ekonomiska ändamålsenlighet och maktförhållanden.

4.2   När boendekommunen begränsar marknaden för tillhandahållare av
dagvårdstjänster över kommungränserna

När kommunen vill hänvisa sina invånare att direkt använda vissa dagvårdsplatser i en annan kommun eller i övrigt begränsa marknaden för tillhandahållare av dagvårdstjänster, ska den kommun som köper tjänster i regel ordna ett anbudsförfarande om upphandling av dagvårdstjänster om värdet på upphandlingen är 100 000 euro eller mer. Värdet på ersättning som betalas för en enstaka dagvårdsplats understiger sannolikt det nationella gränsvärdet. Men förpliktelser enligt både övrig nationell lagstiftning och grundläggande rättsregler som ingår i Europeiska unionens grundfördrag (EUF) (såsom principen om öppenhet och icke-diskriminering) ska dock tillämpas på upphandlin­gar vars värde understiger 100 000 euro, så att det handlar om i stort sett likadana regler för konkurrensutsättning och annonsering även i denna upphandling. Som ett undantag från skyldigheten att konkurrensutsätta dagvårdstjänster, som föreskrivs i upphandlingslagen, kan man använda direktupphandling i enstaka fall vid upphandling av dagvårdstjänster om ordnande av anbudsförfarande, användning av förhandlat förfarande eller byte av servicetillhandahållare skulle vara uppenbart oskäligt eller särskilt oändamålsenligt med hänsyn till att trygga ett för klienten betydande vård- eller klientförhållande.

Regeringssekreterare Johanna Huovinen, social- och hälsovårdsministeriet,
tfn 09 160 73217, [email protected] (dagvård)
Konsultativ tjänsteman Tarja Kahiluoto, social- och hälsovårdsministeriet,
tfn 09 160 73227, [email protected] (dagvård)
Regeringsrådet Anne-Marie Brisson, undervisnings- och kulturministeriet,
tfn 09 160 77261, [email protected] (förskoleundervisning)
Specialsakkunnig Anna-Maija Haliseva-Lahtinen, Finlands Kommunförbund,
tfn 09 771 2306, [email protected] (kommunernas dagvårdstjänster)