Kuntia kannustetaan yhteistyöhön lasten päivähoitopalvelujen järjestämisessä

Tasavallan presidentti vahvisti 8.4.2011 lasten päivähoidosta annetun lain (36/1973, jäljempänä päivähoitolaki) ja perusopetuslain (628/1998) muutokset, joiden myötä päivähoitolakiin lisätään uusi säännös (11 c §), jonka mukaan kunta voi järjestää lasten päivähoitoa toisen kunnan asukkaalle myös muulloin kuin silloin, kun henkilö työn, opiskelun tai muun vastaavan syyn vuoksi oleskelee kunnassa eikä henkilön kotipaikka sen vuoksi muutu. Lisäksi perusopetuslakiin lisätään säännös (32 §:n 3 momentin toinen virke), jonka mukaan, jos esiopetusta saava lapsi osallistuu toisessa kunnassa järjestettävään lasten päivähoitoon päivähoitolain 11 c §:ssä tarkoitetulla tavalla, opetuksen järjestäjällä on oikeus edellyttää, että lapsen huoltaja vastaa lapsen kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista päivähoito- ja esiopetuspaikan välillä.

Muutokset tulevat voimaan 1.8.2011 alkaen.

Päivähoitopaikan sijainnilla voi olla merkittävä vaikutus lapsiperheen arkeen ja siihen, kuinka paljon aikaa perheellä on käytettävissä yhdessäoloon. Vanhempien työskennellessä tai opiskellessa toisella paikkakunnalla lapsen hoitopäivä saattaa muodostua kodin ja päivähoitopaikan välisen matkan sekä vanhempien työmatkan keston johdosta pitkäksi ja lapselle raskaaksi. Tällaisessa tilanteessa saattaa olla perusteltua hakea lapselle hoitopaikkaa työ- tai opiskelupaikkakunnalta, jolloin hoitopäivän pituus voi lyhentyä olennaisesti vanhempien ja lasten tehdessä kotimatkan yhdessä.

Hoitopaikan hakeminen naapurikunnasta saattaa olla perusteltua myös esimerkiksi silloin, kun naapurikunnan alueella sijaitseva päivähoitopaikka sijaitsee lähempänä perheen kotia kuin oman kunnan tarjoama päivähoitopaikka. Lapsen edun kannalta perusteltu syy hakea päivähoitopaikkaa muusta kuin asuinkunnasta voi olla myös silloin kun muun kunnan päivähoitopalveluissa järjestettävä varhaiskasvatus on lapsen tarpeiden kannalta sopivampaa.

Kuntien itsehallintoa koskevan kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kunnan asukas on määritelty sosiaalihuoltolain (710/1982) 14 §:ssä: Kunnan asukkaalla tarkoitetaan henkilöä, jolla on kunnassa kotipaikka, tai jos henkilöllä ei ole kunnassa kotipaikkaa, henkilöä pidetään sen kunnan asukkaana, jossa hän oleskelee. Lain 15 §:n mukaan kiireellisissä tapauksissa tai olosuhteiden muutoin niin vaatiessa kunnan on huolehdittava laitoshuollon ja muiden sosiaalipalveluiden järjestämisestä muullekin kunnassa oleskelevalle henkilölle kuin kunnan asukkaalle. Sosiaalihuoltoasetuksen (607/1983) 4 §:n mukaan olosuhteiden on kiireellisten tapausten lisäksi katsottava olevan olemassa muun muassa silloin, kun henkilö opiskelun, työn tai vastaavien syiden vuoksi oleskelee kunnassa eikä henkilön kotipaikka sen vuoksi muutu.

Kuntalain 2 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muutoin kuin säätämällä siitä lailla. Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä. Kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta. Sääntelyn tarkoituksena on korostaa jokaisen kunnan omaa päätösvaltaa ja kuntien erilaisuutta.

Kunnat voivat kuntalain 76 §:n mukaisesti sopia tehtävien hoitamisesta yhdessä. Kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta. Yhteistoimintasopimuksessa kunnat voivat esimerkiksi sopia miten menetellään arvioitaessa päivähoitopaikan myöntämistä tai maksusitoumuksia annettaessa.

2.1 Päivähoito

Päivähoitolain 11 §:n mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa on saatavissa kunnan järjestämänä tai valvomana siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Säännös täydentää päivähoidon osalta kuntalain sääntelyä, jonka mukaan kunnan pyrkimyksenä tulee olla ensisijassa kunnan omien asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen. Päivähoitolain mukaan kunnan on lisäksi huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa voidaan antaa lapsen äidinkielenä olevalla suomen, ruotsin tai saamen kielellä. Päivähoidon tavoitteena on päivähoidossa olevien lasten kotien tukeminen näiden kasvatustehtävässä (2 a §), ja palvelut on kunnassa järjestettävä siten, että ne tukevat tätä tehtävää.

Päivähoitolain 11 a §:n mukaan sen lisäksi mitä 11 §:ssä säädetään, kunnan on huolehdittava siitä, että lapsen vanhemmat tai muut huoltajat voivat saada lapselle kunnan järjestämän päivähoitopaikan sen ajan päätyttyä, jolta voidaan suorittaa sairausvakuutuslaissa (1224/2004) tarkoitettua äitiys-, isyys- ja vanhempainrahaa tai osittaista vanhempainrahaa, taikka vanhempainrahakauden päätyttyä välittömästi pidetyn isyysrahakauden tai sairausvakuutuslain 9 luvun 10 a §:n perusteella siirretyn isäkuukauden päättymisen jälkeen, ja että lapsi voi olla päivähoidossa siihen saakka, kunnes hän siirtyy perusopetuslaissa tarkoitettuna oppivelvollisena perusopetukseen. Päivähoitoa on kuitenkin järjestettävä osa-aikaisesti, kun lapsi ennen perusopetuslaissa tarkoitettua oppivelvollisuusikää osallistuu perusopetuslain mukaiseen esiopetukseen tai kun lapsi perusopetuslain 25 §:n 2 momentin mukaisesti aloittaa perusopetuksen vuotta säädettyä aikaisemmin. Päivähoitoa on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä lapsen vanhempien tai muiden huoltajien toivomassa muodossa.   

1.8.2011 voimaan tulevalla muutoksella ei ole tarkoitus muuttaa kunnan järjestämisvelvollisuuden laajuutta, vaan subjektiivinen oikeus päivähoitopaikkaan säilyy edelleen entisen laajuisena. Kunnan tulee ensisijaisesti huolehtia siitä, että kunnassa asuvien perheiden päivähoitopalveluntarpeeseen voidaan vastata.

2.2 Esiopetuksen kuljetukset

Perusopetuslain 6 §:n 2 momentin mukaan kunta osoittaa oppivelvolliselle ja muulle laissa tarkoitettua opetusta saavalle lähikoulun tai muun soveltuvan paikan, jossa annetaan opetusta sellaisella oppilaan omalla kielellä, jolla kunta on velvollinen opetusta järjestämään.

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan, jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Jos esiopetusta saavan oppilaan matka kotoa esiopetukseen tai lasten päivähoidosta annetussa laissa tarkoitetusta päivähoidosta esiopetukseen on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on vastaavasti oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa suoraan esiopetukseen tai päivähoidosta esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin tai päivähoitoon. Perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.

Perusopetuslain 32 §:n 3 momentin mukaan, jos oppilas otetaan muuhun kuin 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuun lähikouluun tai opetuksen järjestämispaikkaan, oppilaaksi ottamisen edellytykseksi voidaan asettaa, että huoltaja vastaa oppilaan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista. 1.8.2011 voimaan tulevan muutoksen myötä opetuksen järjestäjälle tulee myös oikeus edellyttää, että huoltajat vastaavat kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista silloinkin, kun lapsi osallistuu lain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetussa lähikoulussa tai opetuksen järjestämispaikassa annettavaan esiopetukseen, mutta käy esiopetuksen lisäksi päivähoidossa muussa kuin asuinkunnassaan. Muutos koskee vain esiopetus- ja päivähoitopaikan välisiä matkoja, ei kodin ja esiopetuspaikan välisiä matkoja.

Koska lapsiperheiden palvelujen tulisi muodostaa kunnassa eheän kokonaisuuden, myös esiopetuksessa olevan lapsen päivähoito tulisi pyrkiä järjestämään siten, että päivittäinen siirtyminen esiopetus- ja päivähoitopaikan välillä olisi mahdollisimman sujuvaa. Lapsen vanhempien tai muiden huoltajien valitessa lapselleen päivähoitopaikan muusta kuin omasta asuinkunnastaan, voidaan edellyttää, että huoltajat vastaavat lapsen kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista päivähoito- ja esiopetuspaikan välillä, ja niiltä osin myös esiopetuksen ja päivähoidon muodostaman kokonaisuuden eheydestä.

Sosiaali- ja terveysministeriö selvitti syksyllä 2009 eri puolella Suomea käytössä olevia kuntarajat ylittävän päivähoidon malleja. Selvitys perustui kyselyyn, joka lähetettiin jokaiseen Manner-Suomen kuntaan. Vastauksista ilmeni, että kuntarajat ylittävää päivähoitoa on vielä melko vähän, lapsista vain 0,24 prosenttia oli muun kuin asuinkuntansa järjestämän päivähoidon piirissä. Suurimmassa osassa kuntia yhteistyötä onkin hoidettu yksittäisten tilanteiden mukaan.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) säätämisen taustalla on ollut periaate, jonka mukaan palvelujärjestelmän perustana tulisi olla ensisijaisesti asiakkaan eivätkä organisaation tarpeet ja toivomukset. Ottaen huomioon myös lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun laissa (361/1983) huoltajalle annettu oikeus päättää lapsen hoidosta, kasvatuksesta, asuinpaikasta sekä muista henkilökohtaisista asioista sekä erityisesti Suomen perustuslain (731/1999) 19 §:n 3 momentin sisältämä edellytys, jonka mukaan julkisen vallan on tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu, voidaan todeta, että päivähoitopalveluja tulisi yhä joustavammin järjestää perheiden ja lasten lähtökohdista käsin.

Kuntien välisten yhteistyötapojen hakiessa useilla alueilla vielä muotoaan, varsinaisia yhteistyösopimuksia kuntarajat ylittävästä päivähoidosta on laadittu ainakin seuraavilla alueilla:

Pääkaupunkiseutu

Yhteistyö pääkaupunkiseudulla pohjautuu osittain pääkaupunkiseudun valtuustojen 19.6.2007 hyväksymään kaupunkiseutusuunnitelmaan, johon sisältyy päivähoitopalvelujen asteittaisen yhteiskäytön laajentaminen. Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen ovat sopineet, että perheen muuttaessa toiseen kuntaan lapsi voi jatkaa päivähoidossa entisessä asuinkunnassa koulunkäynnin alkamiseen asti. Lisäksi pääkaupunkiseudun yhteiskäyttöalueilla, Helsingissä Pitäjänmäen peruspiirin (Konala, Pajamäki, Pitäjänmäki, Reimarla) ja Mellunkylän peruspiirin (Kontula, Vesala ja Mellunmäki) alueilla asuvat perheet voivat hakea lapselle päivähoitopaikkaa yhteiskäyttöalueelta yli kuntarajojen.

Päivähoitopalvelujen kuntarajat ylittävä käyttö ja yhteiskäyttöalueet (Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen)

Tampereen seutu

Tampereen kunnat (Tampere, Kangasala, Lempäälä, Orivesi, Pirkkala, Nokia, Vesilahti ja Ylöjärvi) ovat tehneet sopimuksen päivähoidon seudullisesta yhteistoiminnasta. Sopimus on tullut voimaan alkaen 1.1.2009, ja se on voimassa toistaiseksi. Sopimuksen ensisijaisena tarkoituksena on mahdollistaa lapsen hoitosuhteen jatkuminen perheen niin halutessa entisessä kotikunnassaan päivähoidon toimintakauden (1.8.-31.7.) loppuun saakka. Vastaavasti perhe voi hakea uudesta kotikunnasta jo toimintakauden alusta vaikka varsinainen muutto olisikin myöhemmin. Kaikissa tapauksissa perhe tarvitsee kotikunnaltaan maksusitoumuksen.

Sopimus päivähoidon järjestämisestä kuntien välisenä ostopalveluna (Kangasala, Lempäälä, Nokia, Orivesi, Pirkkala, Tampere, Vesilahti ja Ylöjärvi) (pdf)

Jyväskylän seutu

Jyväskylän seudun kunnat (Hankasalmi, Jyväskylä, Laukaa, Muurame, Petäjävesi, Toivakka, Uurainen ja Luhanka) ovat tehneet sopimuspohjaista yhteistyötä jo useita vuosia, ja Jyväskylän seudun päivähoidon yhteinen palvelualue onkin ollut maamme ensimmäinen lajissaan. Päivähoitopaikkaa voi alueella hakea mistä vaan alueen päivähoitopalveluista. Hoitopaikka järjestetään lapsen vanhempien tai muiden huoltajien kanssa neuvotellen. Hoitopaikka myönnetään ensisijaisesti oman kunnan lapselle, mikäli sitä on samanaikaisesti hakemassa myös toisessa sopimuskunnassa asuva lapsi. Päivähoitopaikka myönnetään toistaiseksi, päivähoitolain mukaisen hoidon tarpeen ajaksi. Sopimus koskee kunnallisia päivähoitopalveluita, mutta myös yksityistä päivähoitoa hoidetaan seudullisessa yhteistyössä viiden muun kunnan kanssa.

Oulun seutu

Oulun seudun alueella (Hailuoto, Haukipudas, Kempele, Kiiminki, Liminka, Lumijoki, Muhos, Oulu, Oulunsalo ja Tyrnävä) on seudun yhteisen palvelustrategian mukaisesti sovittu, että perheillä on mahdollisuus hakea päivähoitopaikkaa asuinkuntansa ulkopuolelta. Päivähoitosijoitus toteutuu, jos asuinkunta ja päivähoitopalvelua tarjoava kunta tekevät maksusitoumuksen palvelun ostosta ja myynnistä. Tarkemmat menettelytavat ja hinnat sovitaan kuntien välisesti. Päivähoidon kysyntä Oulun seudulla on kasvanut voimakkaasti ja vapaita paikkoja on ollut vähän käytettävissä, minkä vuoksi mahdollisuus tarjota paikkoja toisille kunnille on ollut vähäinen.

Oulun seudun päivähoito

Porin seutu

Porin seudun kunnat (Noormarkku, Pori, Luvia, Harjavalta, Nakkila, Pomarkku, Huittinen, Merikarvia ja Kokemäki eli nk. karhukunnat) ovat sopineet päivähoidon yhteistyöstä päivähoidon yleissopimuksessa. Sopimuksen tarkoituksena on mahdollistaa päivähoitopaikan saaminen yli kuntarajan niiltä osin kuin tarvetta ilmenee ja paikkoja on vapaana. Mikään kunta ei sitoudu ostamaan ennalta sovittua paikkamäärää, vaan palveluja ostetaan tarpeen mukaan. Mikään kunta ei myöskään sitoudu uusien paikkojen tuottamiseen seudullisen käytön johdosta.

Porin seudun päivähoito

Tarkemmat tiedot edellä mainituista yhteistyösopimuksista on löydettävissä sosiaali- ja terveysministeriön julkaisusta "Päivähoitopalvelun valinnanvapauden lisääminen kuntarajat ylittämällä." Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2009:63.

Valtion ja kuntien on kilpailutettava hankintansa siten kuin julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007, jäljempänä hankintalaki) säädetään. Hankintalainsäädännön soveltamisen lähtökohtana ja edellytyksenä on hankintasopimus, jonka olennaisena tunnusmerkkinä on sen sisältämä taloudellinen korvaus. Lakia ei sovelleta sosiaalipalvelujen hankintaan, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 100 000 euroa ( kansallinen kynnysarvo).

4.1 Vanhempien valitessa lapsen päivähoitopaikan toisesta kunnasta

Vanhempien hakiessa lapselleen päivähoitopaikkaa toisesta kunnasta kyse ei lähtökohtaisesti ole kilpailutettavasta hankinnasta, jos päivähoidon maksava kunta ei käytä päivähoitopaikan valinnassa harkintavaltaa eikä myöskään millään tavoin rajoita markkinoita tiettyyn tai tiettyihin päivähoitopalveluntarjoajiin. Vanhempien valinnassa saattaa olla kyse esimerkiksi kielipainotteisesta tai vaihtoehtoiseen pedagogiikkaan tai kasvatusfilosofiaan perustuvaan varhaiskasvatukseen painottuneesta päivähoitopaikasta taikka hoitopaikasta, jonka sijainti on vanhempien työ- tai opiskelumatkojen kannalta oman kunnan tarjoamaa päivähoitopaikkaa sopivampi.

Silloin kuin kuntarajat ylittävän päivähoitopaikan valitsevat vanhemmat, kuntarajat ylittävää päivähoitoa koskevassa kuntien välisessä sopimuksessa ei lähtökohtaisesti ole kyse kilpailutettavasta julkisesta hankinnasta. Mikäli päivähoitopaikan sijaintikunta suostuu tällöin sijoittamaan lapsen valittuun hoitopaikkaan, sijaintikunta pyytää lapsen asuinkunnalta maksusitoumusta. Lapsen asuinkunta ei valitse päivähoitopaikkaa eikä tee päätöstä päivähoitoon pääsystä, asuinkunta tekee päätöksen vain maksusitoumuksen myöntämisestä. Hankintalain soveltamisalan rajaamisesta huolimatta noudatettaviksi voivat kuitenkin tulla muussa lainsäädännössä olevat velvoitteet sekä toimintojen taloudellista tarkoituksenmukaisuutta ja toimivaltasuhteita koskeva sääntely ja ohjeistus.

4.2  Asuinkunnan rajoittaessa kuntarajat ylittävän päivähoitopalvelun tarjoa­jien markkinoita

Silloin kun kunta haluaa ohjata asukkaitaan suoraan tiettyihin päivähoitopaikkoihin toisen kunnan alueella tai muuten rajoittaa päivähoitopalveluntarjoajien markkinoita, palveluja ostavan kunnan on lähtökohtaisesti järjestettävä päivähoitopalvelun hankintaa koskeva tarjouskilpailu hankinnan arvon ollessa 100 000 euroa tai enemmän. Yksittäisen päivähoitopaikasta maksettavan korvauksen arvo jää todennäköisesti alle kansallisen kynnysarvon. Myös alle 100 000 euron arvoisissa hankinnoissa on kuitenkin sovellettava sekä muussa kansallisessa lainsäädännössä olevia velvoitteita että Euroopan unionin perussopimusten (SEUT) perustavanlaatuisia oikeussääntöjä (kuten avoimuus- ja syrjimättömyysperiaatteita), joten myös näissä hankinnoissa on kyse pitkälti samanlaisista kilpailuttamis- ja ilmoittamissäännöistä. Poikkeuksena hankintalain kilpailuttamisvelvoitteeseen päivähoitopalvelujen järjestämisessä voidaan käyttää yksittäisissä tapauksissa suorahankintaa, jos tarjouskilpailun järjestäminen, neuvottelumenettelyn käyttö tai palvelun tarjoajan vaihtaminen olisi ilmeisen kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaista asiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamiseksi.

Hallitussihteeri Hanna Kiiskinen, sosiaali- ja terveysministeriö, p. 09 160 73217,
[email protected] (päivähoito)
Neuvotteleva virkamies Tarja Kahiluoto, sosiaali- ja terveysministeriö,
p. 09 160 73227, [email protected] (päivähoito)

Hallitusneuvos Anne-Marie Brisson, opetus- ja kulttuuriministeriö, p. 09  160 77261,
[email protected] (esiopetus)
Erityisasiantuntija Anna-Maija Haliseva-Lahtinen, Suomen Kuntaliitto,
p. 09  771 2306, [email protected] (kuntien päivähoitopalvelut)