Olika alternativ har bedömts ingående vid beredningen av en modell för testning vid gränserna

social- och hälsovårdsministeriet

18.3.2021 9.08 | Publicerad på svenska 22.3.2021 kl. 16.17

Kolumn

I offentligheten har det i olika sammanhang hävdats att regeringens lagförslag fortfarande inte innehåller några bestämmelser om krav på förhandstest i anslutning till hälsosäkerheten vid gränserna och att det förutsätts att sådana bestämmelser snarast ska tas med i lagen om smittsamma sjukdomar. Denna fråga behandlades till exempel i två olika artiklar i Helsingfors Sanomat (HS) den 14 mars 2021.

I den ena artikeln (se hänvisning 1 nedan) konstateras det att grundlagen enligt rättsvetare inte är ett hinder för kravet på ett intyg över negativt förhandstest och att justitieministeriet inte i något skede har dömt ut modellen som baserar sig på intyg över förhandstest. Enligt den andra artikeln i HS (se hänvisning 2 nedan) skulle justitiekanslern redan i november 2020 ha rekommenderat att ett intyg över negativt förhandstest ska krävas av utlänningar.

Det bör konstateras att kravet på förhandstest redan ingick i den regeringsproposition (RP 137/2030 rd) som beretts av kommunikationsministeriet och som överlämnades till riksdagen den 1 oktober 2020. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om lagförslaget (GrUU 32/2020 rd) att förslaget att kräva intyg vid gränserna är av betydelse med tanke på flera grundläggande fri- och rättigheter.

Enligt grundlagsutskottets utlåtande skulle bestämmelser om kravet på ett intyg över ett förhandstest bland annat ha krävt grundläggande bestämmelser om vilka länder eller områden som omfattas av kravet på intyg i fråga om personer som anländer från dessa. Enligt grundlagsutskottet framgick det inte tydligt av de föreslagna bestämmelserna vilka konsekvenser avsaknaden av det begärda intyget skulle ha.

Dessutom borde finska medborgare som enligt 9 § 3 mom. i grundlagen alltid har rätt att resa in i landet ha uteslutits från kravet på intyg, enligt grundlagsutskottets utlåtande. Lagförslaget återsändes till statsrådet för beredning.

Beredningen vid social- och hälsovårdsministeriet

Beredningen av en ändring av lagen om smittsamma sjukdomar som gäller hälsosäkerheten vid gränserna överfördes till social- och hälsovårdsministeriet den 22 oktober 2020. Vid social- och hälsovårdsministeriet gjordes beredningen i mycket nära samarbete med olika förvaltningsområden, i synnerhet justitieministeriet och inrikesministeriet. Ministeriets utgångspunkt under beredningen var en regleringsmodell som baserar sig på skyldigheten att visa upp ett intyg över förhandstest.

Vid beredningen betonade dock både inrikesministeriet och Gränsbevakningsväsendet att Schengenregelverket inte möjliggör bestämmelser om intyg som villkor för inresa. Också justitieministeriet konstaterade i sitt inofficiella yttrande den 30 oktober 2020 att ett testintyg inte kan vara en förutsättning för inresa och att det för intygets del inte kan vara fråga om en utredning som gäller resa eller inresa.

Justitieministeriet framförde dessutom vid beredningen att kravet på ett intyg över förhandstest lätt ger en bild av en förbjuden inre gränskontroll, som skulle kringgås genom en annan slags övervakning i samband med inresan. I justitieministeriets inofficiella yttrande konstaterades det att i en situation där det inte finns någon gränskontroll vid de inre gränserna ska man inte genom konstgjorda arrangemang införa kontroll som kan likställas med gränskontroll vid de inre gränserna, för att kringgå den fria rörligheten.

Det är möjligt att göra nödvändiga begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna genom vanlig lagstiftning, förutsatt att de allmänna och särskilda kriterierna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna uppfylls. Begränsningarna i de grundläggande fri- och rättigheterna ska bland annat vara nödvändiga och effektiva med tanke på uppnåendet av lagens syfte.

I en situation där det inte finns gränskontroll vid de inre gränserna, kan gränsen mellan Finland och Schengenområdet i praktiken passeras varifrån som helst. Kravet på ett testintyg av alla som anländer till Finland skulle med tanke på regleringens effektivitet och nödvändighet i praktiken ha förutsatt att intygen även kontrolleras av alla som anländer till Finland. I en situation där gränskontrollen vid de inre gränserna inte hade återinförts skulle detta i praktiken ha varit omöjligt att genomföra, eftersom det inte hade funnits några myndigheter vid gränsövergångsställena för att granska dessa intyg.

Också enligt justitieministeriet skulle detta ha inverkat på bedömningen av den föreslagna regleringens effektivitet och nödvändighet. Till denna del skulle regleringen i praktiken ha varit mer en rekommendation till sin karaktär, eftersom bevisskyldigheten inte hade varit förenad med några egentliga rättsverkningar. I lagen kan det inte föreskrivas om en skyldighet som de facto inte är en skyldighet – detta är inte förenligt med god lagstiftningsteknik. När det dessutom är fråga om en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna, kan en skyldighet som till sin karaktär är mer en rekommendation inte anses vara en nödvändig och tillräckligt effektiv åtgärd i enlighet med de allmänna begränsningsgrunderna.

Regleringsalternativet som baserade sig på karantän

Vid beredningen började man alltså dryfta andra alternativ för att säkerställa hälsosäkerheten vid gränserna. Den 30 oktober 2020 föreslog justitieministeriet i sitt informella yttrande att en modell som baserar sig på karantän skulle bedömas i stället för den modell som baserar sig på intyg över förhandstest. I detta alternativ utgick man från en objektiv karantängrund. Avsikten var att i lag föreskriva om vissa undantag till grunden. En karantän skulle ha kunnat undvikas eller förkortas genom att till exempel visa upp ett intyg över att man genomgått covid-19-sjukdomen men tillfrisknat eller ett intyg över negativt förhandstest.

Utkastet till proposition var på remiss i november 2020 och det kom in totalt 114 remissvar. Remissvaren var i huvudsak kritiska. Bland annat lyfte man fram karantänbeslutet som en typ av åtgärd som kraftigt begränsar en persons grundläggande fri- och rättigheter och som inte kan vidtas på objektiva och kollektiva grunder enbart på basis av epidemiläget i avgångslandet.
Dessutom underströk de medicinska experterna riskerna med ett intyg över negativt förhandstest: ett negativt testresultat för covid-19 utesluter inte att personen har smittats, även om sjukdomen ännu inte syns i testet.

Justitiekanslersämbetet lämnade den 19 november 2020 ett utlåtande om det lagförslag som baserar sig på karantänmodellen (OKV/2525/21/2020-OKV-2). Enligt utlåtandet är det med tanke på proportionalitetsprincipen och de på individuell prövning baserade karantänsbesluten mer motiverat att hälsosäkerhetssystemet för resande i första hand ska grunda sig på testning så att det på vissa grunder som anges i lagen kan bestämmas att testning ska utföras vid inresa. Enligt utlåtandet kunde ett tillförlitligt intyg över negativt förhandstest ha varit en grund för undantag från test vid inresa. Enligt social- och hälsovårdsministeriets uppfattning rekommenderade justitiekanslern alltså uttryckligen och i första hand en modell som baserar sig på testning – inte en modell som baserar sig på intyg över förhandstest.

Även justitieministeriet lämnade ett utlåtande om lagförslaget (23.11.2020). Enligt utlåtandet är ett beslut om karantän en frihetsberövande åtgärd som man åtminstone i regel inte kan bestämma om enbart på objektiva och kollektiva grunder.

Detta var något överraskande med tanke på att initiativet till en bedömning av karantänmodellen kom från justitieministeriet. I sitt utlåtande konstaterade justitieministeriet att antalet passagerare som avses i utkastet är litet och att endast en liten del av smittfallen kommer från utlandet, vilket bland annat väckte frågan om hur effektiv och nödvändig en sådan reglering skulle vara.

Också utmaningarna med övervakningen lyftes fram i samband med bedömningen av lagstiftningens genomslag, effektivitet och nödvändighet. I en situation där gränskontroll vid de inre gränserna inte har återinförts kan gränsen mellan Finland och Schengenområdet i praktiken passeras var som helst, vilket innebär att övervakningen kunde ha varit svår. Enligt justitieministeriets utlåtande skulle bedömningen av den föreslagna regleringens effektivitet och nödvändighet direkt ha påverkats av detta.

På grund av de utmaningar som beskrivs ovan överlämnades det propositionsutkast som baserar sig på en karantänmodell inte till riksdagen och därmed avslutades också beredningen av propositionen.

Alternativet som baserar sig på obligatoriskt covid-19-test

För att säkerställa att lagstiftningen om hälsosäkerheten vid gränserna framskrider och träder i kraft inleddes beredningen av den modell som föreslagits av justitiekanslersämbetet och som baserar sig på testning. När regleringen började byggas upp, innehöll den vissa grunder för undantag: till exempel kunde man ha undvikit testningen vid gränserna genom att visa upp ett intyg över negativt testresultat. Om det hade föreskrivits om ett separat obligatoriskt covid-19-test vid gränserna, borde det också ha fogats särskilda bestämmelser om påföljder till strafflagen för att regleringen skulle ha kunnat anses vara effektiv.

Vid beredningen dök det upp samma problem som i de nämnda modellerna med karantän eller intyg över förhandstest: utmaningarna med övervakningen särskilt efter det att gränskontrollen vid de inre gränserna har slopats, bedömningen av hur nödvändig och effektiv regleringen är, kopplingen av påföljderna till en separat bestämmelse om testning och så vidare.

Institutet för hälsa och välfärd har bedömt att ett covid-19-test som utförs före ankomsten till landet minskar smittorisken med endast cirka 10–20 procent. Testning före ankomsten till landet hindrar alltså bara en del av smittfallen bland resenärerna, eftersom resenärerna också kan utsättas för smitta efter att de har testats. I tjänstemannaberedningen bedömdes att en hälsokontroll och vid behov testning efter ankomsten till landet förhindrar spridningen av smittan effektivare än enbart förhandstestning.

Bestämmelser om obligatorisk hälsokontroll ingår redan i den gällande lagen om smittsamma sjukdomar, och i enlighet med lagen är det möjligt att agera också vid gränserna. Enligt den gällande lagen om smittsamma sjukdomar kan nödvändiga prover tas och andra undersökningar utföras som en del av hälsokontrollen. Tillämpningen av bestämmelsen var dock förenad med osäkerhetsfaktorer och tolkningsmeningsskiljaktigheter mellan social- och hälsovårdsministeriet och den behöriga myndigheten bland annat i fråga om huruvida beslutet kan fattas på förhand och om det kan gälla en större grupp på en gång. Därför började man precisera regleringen.

Regleringen om obligatorisk hälsokontroll

Efter att ha övervägt och berett flera olika alternativ kom man fram till det aktuella förslaget till ändring av lagen om smittsamma sjukdomar (RP 15/2021 rd), eftersom obligatoriska hälsokontroller som berör större grupper möjliggör effektiva åtgärder också vid gränserna. I regleringen ingick dessutom redan en påföljdsbestämmelse som gäller lagstiftningens effektivitet och genomslag. Preciseringen av bestämmelserna om obligatoriska hälsokontroller gör det möjligt att utnyttja den redan gällande regleringen fullt ut. Av de regleringsalternativ som presenteras ovan möjliggör det föreslagna alternativet på bästa möjliga sätt beaktandet av det regionala epidemiologiska läget samt snabba och aktuella åtgärder i föränderliga situationer.

Den föreslagna preciseringen av 16 § i lagen om smittsamma sjukdomar gör det möjligt för regionförvaltningsverket att på förhand fatta beslut om obligatoriska hälsokontroller i fråga om flera personer samtidigt. Regleringen möjliggör åtgärder vid gränserna, men också annanstans, till exempel på skeppsvarv eller byggarbetsplatser där det har förekommit smitta.

Obligatoriskt test som en del av hälsokontroller

Bestämmelserna om obligatorisk hälsokontroll möjliggör också utförande av nödvändiga tester och undersökningar. Försummelse att delta i en obligatorisk hälsokontroll är straffbart enligt 44 kap. 2 § i strafflagen (39/1889). Enligt detaljmotiveringen till bestämmelsen i strafflagen kan endast brott mot bestämmelser eller beslut som gäller allmänfarliga smittsamma sjukdomar vara straffbara. Enligt motiveringen kan en person straffas till exempel om han eller hon inte infinner sig vid en obligatorisk hälsokontroll eller obligatorisk vaccination.

Enligt bestämmelsens ordalydelse kan det vara straffbart att inte bara underlåta att delta utan också att underlåta att utföra undersökningar som hänför sig till obligatoriska hälsokontroller, eftersom det ”bryter mot den skyldighet att förhindra att en allmänfarlig smittsam sjukdom sprids som anges i allmänna eller särskilda beslut om obligatorisk hälsokontroll".

Både förvaltningsutskottet och social- och hälsovårdsutskottet har konstaterat att det enligt 16 § i lagen om smittsamma sjukdomar uttryckligen är obligatoriskt att delta i hälsokontroller. Social- och hälsovårdsutskottet ställer sig bakom förvaltningsutskottets åsikt om att deltagande i hälsokontroll förutsätter att en hälsokontroll de facto också kan utföras på personen.

Om en påföljd enligt strafflagen kunde undvikas bara genom att man anländer till platsen där en obligatorisk hälsokontroll ordnas, kan bestämmelsen i fråga inte anses ha någon nämnvärd betydelse med tanke på bekämpningen av smittsamma sjukdomar. Ankomsten till hälsokontrollen förebygger inte i sig spridningen av smitta, utan spridningen förebyggs på basis av de uppgifter och kliniska iakttagelser som framkommit vid hälsokontrollen och eventuella undersökningar (se förvaltningsutskottets utlåtande (FvUU 3/2021 rd) samt social- och hälsovårdsutskottets betänkande (ShUB 6/2021 rd).

Det bör påpekas att också justitieministeriet, i sitt utlåtande av den 23 november 2020 om den ovan beskrivna karantänmodellen, konstaterade att den modell som baserar sig på testning bygger på tanken om tvångstestning, som den gällande 16 § möjliggör. Justitieministeriet konstaterade dessutom i sitt utlåtande att tvångstestning till sin natur är en åtgärd som på ett betydande sätt ingriper i den personliga integriteten och att vägra att bli testad har kriminaliserats med stöd av 44 kap. 2 § i strafflagen.

Det är också värt att notera att social- och hälsovårdsutskottet i sitt betänkande (ShUB 6/2021 rd) har ansett att regionförvaltningsverken, när de inriktar bestämmelserna om obligatoriska hälsokontroller, har möjlighet att överväga till vem det är nödvändigt att rikta obligatoriska hälsokontroller för att förhindra att en allmänfarlig smittsam sjukdom sprids. Till exempel i anslutning till inresa behöver personer som med tillräcklig tillförlitlighet har kunnat visa upp ett negativt testresultat taget inom en viss tid, ett intyg över vaccination eller över genomgången sjukdom inte delta i en hälsokontroll enligt utskottet. Social- och hälsovårdsministeriet ställer sig bakom utskottets åsikt.

Tillsynen över hälsosäkerheten vid gränserna som helhet och styrningen av regionförvaltningsverken och kommunerna

Hälsosäkerheten vid gränserna är en helhet som inbegriper bland annat gränsbeslut och övervakningen av dem, aktörers frivilliga beslut, såsom Finnairs och rederiernas beslut om krav på intyg över förhandstest, samt kommunernas och regionförvaltningsverkens åtgärder med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar. Hälsokontrollerna enligt lagen om smittsamma sjukdomar utgör endast en del av denna helhet. Under hela beredningen av den ovan nämnda lagstiftningen har social- och hälsovårdsministeriets styrning i första hand grundat sig på statsrådets principbeslut om gränstrafik, i vilket karantänens betydelse betonas.

Såsom den ovan nämnda processen har visat, har tolkningen av 16 § i lagen om smittsamma sjukdomar varit ett otydligt redskap i hanteringen av pandemin. Därför är den lagändring som nu behandlas i riksdagen mycket nödvändig. Särskilt efter att det dök upp en virusvariant har också själva testningens betydelse accentuerats, och man har ställt ett tydligt mål om att testa alla.

I detta sammanhang sände social- och hälsovårdsministeriet den 3 februari 2021 ett styrningsbrev till regionförvaltningsverken och kommunerna, där man lyfte fram alla lagstadgade metoder och skyldigheter med stöd av vilka de enligt lagen om smittsamma sjukdomar kan agera, inklusive genomförandet av obligatoriska hälsokontroller. För att precisera och komplettera styrningen utfärdade social- och hälsovårdsministeriet den 26 februari 2021 ett styrningsbrev till regionförvaltningsverken och kommunerna, där man påminde om innehållet i styrningsbrevet av den 3 februari 2021 och betonade myndigheternas och aktörernas samarbete vid beredningen av åtgärder som ska vidtas vid gränserna.

Dessutom har social- och hälsovårdsministeriet vid flera regionala evenemang föreslagit att regionförvaltningsverken ska ta i bruk alla hälsosäkerhetsmetoder i lagen om smittsamma sjukdomar för att bekämpa pandemin vid gränserna.

På sin webbplats publicerade regionförvaltningsverket den 3 februari 2021 en bloggtext där regionförvaltningsöverläkarna konstaterar att regionförvaltningsverket enligt den gällande lagen om smittsamma sjukdomar inte kan fatta något så kallat massbeslut om obligatoriskt deltagande i test, till exempel för alla resenärer som kommer från ett visst land eller med ett visst färdmedel, än mindre för alla personer som från utlandet anländer till våra gränsövergångsställen. I sin text tolkar regionförvaltningsverken den gällande lagstiftningen så att det borde fattas ett separat beslut för varje person som ska testas.

Den 5 mars 2021 lämnade grundlagsutskottet ett utlåtande om regeringens proposition 15/2021. Som en del av sitt utlåtande bedömer grundlagsutskottet att regionförvaltningsverket redan med stöd av gällande lagstiftning vid gränsövergångsställena kan föreskriva inte bara individuella hälsokontroller utan också så kallade masstester. Till följd av grundlagsutskottets ställningstagande meddelade regionförvaltningsverken den 15 mars att de ändrar sin tolkning av 16 § i lagen om smittsamma sjukdomar. Det första så kallade massbeslutet i fråga om flera personer fattades redan den 17 mars.

Regionförvaltningsverken har dock redan tidigare sörjt för hälsosäkerheten vid gränserna, och i slutet av februari i år fattat beslut enligt 15 § i lagen om smittsamma sjukdomar om hälsokontroller för personer som anländer till Finland. Regionförvaltningsverken har också styrt kommunerna i genomförandet av besluten.

Det här är en svenskspråkig översättning av kolumnen som publicerades den 18 mars 2021.