Utveckling av transporter i kommunen KI 6/2005
Antalet transporter och resor samt kostnader som samhället ersätter har stigit betydligt under de senaste åren. Kommuner, FPA och staten har sökt nya metoder för att trygga och utveckla persontransportservicen på ett ur samhällets synvinkel hållbart sätt. Samordning och sammanlänkning av resor som samhället ersätter har prövats på många orter. Staten har stött försöken och utvärderat de erfarenheter som vunnits.
Våren 2004 presenterade den tväradministrativa arbetsgruppen som tillsatts av kommunikationsministeriet en samordning av resor som täcker hela landet. (Förvaltning och finansiering av organiseringen av resor som samhället ersätter KM:s publikationer 25/2004). Hösten 2004 undertecknade kommunikationsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, undervisningsministeriet, Folkpensionsanstalten, Finlands Kommunförbund och vissa centrala aktörer ett avtal sinsemellan enligt vilket dessa parter förband sig till att verka i samarbete för att inrätta resesamordningscentraler.
Uppföljnings- och styrgruppen på riksnivå som tillsattes för att utvidga samordning av resor har utarbetat de dokumentmallar som behövs i verksamheten med samordning av resor för att uppnå enhetlighet på riksnivå. Dokumentmallarna har utarbetats som grund för länsområdets samverksamhet och för att bemyndiga länsstyrelsen att verka som anskaffare av resesamordningscentralen inom verksamhetsområdet. Kommunikationsministeriet riktar statligt stöd för inrättande av resesamordningscentraler.
Kommunikationsmyndigheterna i länen förhandlar med kommunerna, sjukvårdsdistrikten och FPA inom sina regioner om att förstärka regionindelningen av transportservicecentralerna (MPK) och inledandet av verksamheten. Kommunerna kan delta i transportservicecentralernas verksamhet eller anordna tjänsterna på annat sätt. Syftet är att få ett heltäckande nät av transportservicecentraler och inleda en gradvis samordning av resorna i hela landet under de närmaste åren.
Samarbetet samordnas av länsstyrelsernas trafikavdelningar som i samarbete med kommuner, sjukvårdsdistrikt och Folkpensionsanstalten avtalar om regionerna för transportservicecentralerna. Länsstyrelserna anskaffar (konkurrensutsätter) även en MPK-operatör och sluter avtal om samordningsservice för resor.
Länsstyrelserna och övriga aktörer inom regionen sluter avtal om rättigheter och skyldigheter för dem som deltar i verksamheten. I samarbetsavtalet bestäms också hur kostnaderna för transportservicecentralens verksamhet delas mellan parterna. Att delta i transportservicecentralernas verksamhet varken ändrar kommunernas lagstadgade uppgifter eller begränsar klienternas rätt till tjänsterna. Ändringen gäller transportsättet och sättet att beställa resor.
Heltäckande och tillgänglig offentlig trafik som målsättning
Kollektivtrafik kan vara självbärande trafik som fungerar genom passagerarintäkter eller upphandlad trafik som stöds av staten eller kommunerna. Kommunikationernas täckning varierar, likaså transportmedlens tillgänglighet, särskilt ur handikappade och äldre personers synvinkel. För att säkerställa medborgarnas möjligheter att uträtta sina ärenden är tillräcklig kollektivtrafik och tillgängliga transportmedel målsättningar som man kan och borde eftersträva också på kommunal nivå.
På grund av bristande täckning av kollektivtrafikservice och hinder för handikappade att använda transportmedel förmår inte en del av handikappade personer och äldre samt invånare på landsbygden som saknar bil att självständigt och på egen hand klara av sina vardagsbestyr. Den försvagade funktionsförmågan till följd av en åldrande befolkning och särskilt den minskade kollektivtrafiken på landsbygden har ökat behovet av tranportservice anordnad på basis av sociallagstiftningen. Även FPA:s ersättningskostnader för reseutgifter har stigit snabbt under senare år.
Social- och hälsovården som arrangör av transporter
Kommuner har ingen lagstadgad skyldighet att anordna kollektivtrafik. Däremot har undervisningsväsendet samt social- och hälsovården ett ansvar, baserat på lagstiftning, för anordnandet av transporter. Socialväsendet anordnar transporter för de kommuninvånare som behöver dem på basis av barndagvårdslagen, socialvårdslagen, lagen om specialomsorger om utvecklingsstörda och lagen om service och stöd på grund av handikapp. Dessutom är kommunerna skyldiga att sköta om sjukvårdstransporter och transport av personer inom institutionsvård mellan enheterna inom social- och hälsovården.
Folkpensionsanstalten ersätter de försäkrade på basis av sjukförsäkringslagen nödvändiga kostnader för resor som företas på grund av sjukdom eller rehabilitering för den del som överstiger självkostnadsandelen. Reseersättningarna i sjukförsäkringen har stigit avsevärt under de senaste åren. Folkpensionsanstalten har gjort försök med samordning av resor för att bromsa den kontinuerliga ökningen av resekostnaderna. I den nya sjukförsäkringslagen som trädde i kraft i början av år 2005 har samordning av resor beaktats som grund för kostnadsersättning.
Transporter till hjälp för äldre att uträtta ärenden enligt socialvårdslagen
I enlighet med socialvårdslagen och –förordningen anordnar kommunerna som stödtjänster till hemservice bland annat måltids-, kläd-, bad-, städservice, färdtjänst och ledsagarservice för personer vars funktionsförmåga försvagats till den grad att de behöver hjälp och personlig omsorg. På basis av socialvårdslagen anordnar kommunerna även individuella färdtjänster för att personer skall klara sig på egen hand och kunna bo hemma. Förutom de egentliga färdtjänsterna förknippas transporter även med stödtjänster såsom anordnande av måltidsservice.
Socialvårdslagen och -förordningen saknar närmare bestämmelser om anordnande av färdtjänst och klienterna har inte någon subjektiv rätt till denna form av service. Kommunerna bestämmer inom ramen för sin budget bland annat de kriterier som berättigar till resor, antal resor och avgifter som debiteras klienterna.
Man har inte samlat in någon statistik om färdtjänster i enlighet med socialvårdslagen. Enligt uppgifterna i en särskild utredning anordnade år 2001 ca 60 procent av kommunerna färdtjänster enligt socialvårdslagen. Man uppskattar att år 2001 sammanlagt 13 000–14 000 personer, närmast äldre, omfattades av tjänsten, d.v.s. 20 procent av färdtjänstens gravt handikappade klienter. Kostnaderna för tjänsten utgjorde mindre än 10 procent av kostnaderna för färdtjänsten för gravt handikappade personer.
Transporter inom barndagvård och förskoleundervisning
För barn inom dagvården kan enligt barndagvårdslagen även nödvändiga transporter arrangeras, men arrangerandet av transporter är behovsprövat för kommuner och det saknas närmare reglering av dagvårdstransporterna. Därmed kan kommunerna arrangera transporterna på det sätt som de önskar. Transporter av barn i enlighet med barndagvårdslagen gäller enligt uppgifter från utvärderingen av kommunernas basservice endast ett litet antal barn. Transporter inom förskoleundervisningen i enlighet med lagen om grundläggande utbildning skall på samma sätt som elevtransporterna inom grundutbildningen från och med hösten 2004 arrangeras av kommunerna.
Transporter enligt handikappservicelagen en växande utmaning
Enligt handikappservicelagen har gravt handikappade personer som har orimligt stora svårigheter med att använda kollektivtrafiken rätt till minst 18 enkelresor i månaden för att uträtta ärenden och för rekreation utöver arbets- och studieresor. För transporttjänsterna debiteras en självkostnadsandel som motsvarar avgiften för kollektivtrafiken. Antalet personer som behöver transporttjänster avsedda för gravt handikappade har ökat snabbare än man vad man förutspått. Klientantalet för transportservice har vuxit enligt följande:
1990: 35 000
1995: 46 000
2000: 67 000
2005: 80 000 (uppskattning)
Enligt utredningen om handikappservice erhöll år 2001 totalt 86 000–90 000 personer service i enlighet med handikappservicelagen. Totalkostnaden för dessa tjänster var cirka 164 miljoner euro. Av klienter som erhöll handikappservice anlitade drygt 80 procent transportservice och kostnaderna för transportservicen uppgick till närmare hälften av den totala kostnaden för handikapptjänsterna.
De äldres andel av transportserviceklienterna har stigit. År 2001 var andelen över 65-åringar 69 procent. I storstäderna var andelen äldre större än på landsbygden. Handikappservicelagen har till stora delar omvandlats till en lag om transportservice för äldre. Enligt erfarenheter från bland annat verksamheten vid Norra Savolax resesamordningscentral är det möjligt att genom transportservice i enlighet med socialvårdslagen minska efterfrågan på transportservice för gravt handikappade.
Transporter enligt lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda
Kommunförbund för specialomsorgsdistrikt eller kommuner som anordnar specialomsorg är skyldiga att ordna specialomsorgsservice för utvecklingsstörda samt nödvändiga transporter för att säkerställa specialomsorg eller betala kostnaderna för dessa. På basis av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda arrangeras resor för personer under specialomsorg exempelvis hemifrån till arbets- och verksamhetsenheter och klubbar, däremot ej resor för uträttande av ärenden som utvecklingsstörda personer behöver. Ifall dagvården eller eftermiddagsvården arrangeras som specialomsorg ingår även nödvändiga resor i servicen. Transporter som arrangeras för att erbjuda specialomsorg är avgiftsfria.
Majoriteten av utvecklingsstörda personer bor med sin familj. Antalet utvecklingsstörda personer som använder boendeservice har ökat och samtidigt har deras behov av att röra på sig och uträtta ärenden i närsamfundet ökat. Enligt kommunernas ekonomi- och verksamhetsstatistik omfattade boende-, familjevård- och institutionsservice drygt 12 000 utvecklingsstörda personer år 2003.
Anordnandet av transporter fördelar sig mellan specialomsorgsdistrikten och kommunerna. Statistik om transporter som anordnas på basis av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda saknas. År 2003 fanns totalt 11 800 personer inom dag- och arbetsverksamhet för utvecklingsstörda. Av dessa behöver ett stort antal daglig transport för resor mellan hemmet och verksamhetscentret.
Kvalitet, kunnande, effektivitet och mångsidiga tjänster genom samarbete
Samtidigt som kollektivtrafiken har minskat i glesbygden har antalet specialtransporter och kostnader för dessa inom undervisnings-, social- och hälsovårdsväsendet samt ersättningar för resekostnader som betalas av FPA stigit. Endast genom att öka och intensifiera samarbetet är det möjligt att ordna transporter som motsvarar kommuninvånarnas behov på ett samhälleligt hållbart sätt. Detta är en utmaning för tjänsteinnehavare och förtroendevalda inom social- och hälsovårdsväsendet samt undervisningsväsendet.
Inom kommunerna sker delvis parallella transporter till olika serviceenheter. Även inom social- och hälsovårdsväsendet anordnas transporter på initiativ av olika verksamhetsenheter. Ifall helhetsplaneringen av de kommunala transporterna görs i form av ett samarbete mellan kommunens olika förvaltningar och verksamhetsenheter kan man utan att riskera klienternas servicenivå uppnå ekonomiska besparingar i transportkostnaderna genom samordning av transporter. Samarbete mellan förvaltningsområden behövs för utveckling av trafik- och transportarrangemangen för att det skall vara lättare att möta framtida utmaningar i fråga om service och kostnader.
Frågor angående kvalitet i trafiken och tjänster med anknytning till denna framträder när passagerarnas funktionsförmåga har försämrats. Eftersom transportservicesystemet har kunnat trygga möjligheten till självständigt resande har inledandet av att samordna resor förorsakat motstånd hos klienter på orter där man har börjat administrera transportservice via resesamordningscentraler eller transportservicecentraler. Förändringen från individuella transporter till kollektiva transporter och förlusten av rätten att välja en bekant taxibil har förorsakat osäkerhet hos klienterna. Det är ytterst viktigt att klienternas representanter deltar i utvecklingssamarbetet från första början.
Samordning av resor varken ändrar eller begränsar klienternas rätt eller tillgång till transportservice. Däremot ändras tillvägagångssättet vid beställning och genomförande av resor. I övergångsskedet skall informationen vara tillräcklig både kvantitativt och kvalitativt. Erfarenheten har visat att man skall informera kommuninvånarna om ändringar på förhand. På lång sikt förväntas förändringarna underlätta resandet när bokning kan göras från ett enda nummer och man får en enhetlig praxis på riksnivå.
Enligt utredningar om både servicetrafik och samordning av resor har användare av tjänsterna efter en initial osäkerhet varit nöjda med de nya tjänsterna. Orsaker till otillfredsställelsen bland handikappserviceklienter har varit kvaliteten av utrustning och service samt förseningar av transporterna. Att samla in feedback från klienter och reagera på denna är viktigt i synnerhet i början av verksamheten. Vid utarbetningen av dokumentmallar med anknytning till upphandling av samordningsoperatör har mycket uppmärksamhet fästs på kvalitetsfrågor.
Att behandla uppgifter om klienter konfidentiellt är viktigt. Serviceanvändare har i olika sammanhang yttrat sin oro över sekretesskyddet och risken av att deras personliga uppgifter sprids p.g.a. att resor samordnas. Dataombudsmannens byrå har gett ett utlåtande om hur man skall behandla uppgifter med anknytning till resesamordningscentralernas verksamhet och granskat malldokument som uppföljningsgruppen vid kommunikationsministeriet har berett. Utgångspunkten är att aktören, t.ex. transportservicecentralen, skall kunna ge sådana uppgifter om klienten som behövs för att åstadkomma bra service.
En klientprofil är nyckeln till bra service
Beslut om transportservice görs alltjämt i kommunen. MPK-operatören behöver tillräckliga uppgifter om beslutet och klienten för att klienten skall kunna få lämplig service. I dokumentmallarna för upphandling avsedda för länsstyrelsernas bruk finns bifogat ett exempel på uppgifter som MPK-operatören behöver för en individuell klientprofil. Beslutsfattaren, d.v.s. kommunen måste se till att klientprofilen uppdateras vid behov. Ansvaret för att uppgifterna om klienten skyddas på vederbörligt sätt ankommer på alla parter som deltar i verksamheten.
Uppgifter som ingår i klientprofilen:
Namn
Adress
Kommun
Aliasadresser (ofta använda adresser)
Telefonnummer + uppgift om huruvida nummer får ges till föraren
Födelseår
Begränsningar med anknytning till transporten (t.ex. stark doftallergi, talfel, hörselskada, synskada)
Hjälpmedel
Ledhund, assistenthund, hörselhund
Klientklass (handikappservicelagen/socialvårdslagen)
Hjälpbehov i början, under och i slutet av transporten
Antal resor
Reseområde
Första dag för beslut
Beslutets upphörandedag
Biltyp
Ledsagare/assistent medföljer avgiftsfritt (ja/nej)
Familjemedlemmarnas rätt att följa med till priset av en biljett för kollektivtrafik
Självkostnadsandel
Ytterligare information till föraren
Ytterligare information till reseförmedlaren
Beviljade specialrättigheter (ordinarie förare, ingen samordning av resor)
Kundspecifikt sätt att informera
Kommunikationssätt
Personbeteckning (för dem som omfattas av förmåner enligt sjukförsäkringslagen)
Kommunikationsministeriet publicerar inom den närmaste framtiden en rapport om utvärdering av transportservicecentralernas klient- och serviceprofileringar samt databaser (Matkapalvelukeskusten asiakas- ja palveluprofilointien ja tietokantojen arviointi) (kommunikationsministeriets publikationer 43/2005)
Information om utvecklingen av persontransporter finns bl.a. på kommunikationsministeriets (www.mintc.fi) och Finlands Kommunförbunds internetsidor (www.kunnat.net). Folkpensionsanstaltens rapporter om MATKE- och JATKE-projekten hittar man på internetsidorna (www.kela.fi). Erfarenhet av samordning av resor har bl.a. städerna Kuopio, Jyväskylä, Tammerfors, Seinäjoki, Helsingfors och Esbo.
Ytterligare information:
Aini Kimpimäki, social- och hälsovårdsministeriet, tfn (09) 160 74133
Silja Siltala, Finlands Kommunförbund, tfn (09) 771 2104
Social- och hälsovårdsavdelningar inom länen:
Södra Finlands län:
Leena Ahti, tfn 020 516 3183, [email protected]
Västra Finlands län:
Pirjo Lehmusto, tfn 202 517 6393, [email protected]
Aimo Hirsiaho, tfn 020 517 4245, [email protected]
Östra Finlands län:
Anja Lehtonen, tfn 020 516 6057, [email protected]
Uleåborgs län:
Maija Pelkonen, tfn 020 517 8706, [email protected]
Lapplands län:
Risto Harpela, tfn 020 517 7711, [email protected]