Hyviä kokemuksia ympäristöterveydenhuollon aluekokeilusta
Kuntien pitää järjestää ympäristöterveydenhuollon tehtävät yhteistyössä vuoden 2006 loppuun mennessä, ilmenee valtioneuvoston elintarvikevalvontaa koskevasta periaatepäätöksestä. Mikäli seudullisia yksiköitä ei saada muodostettua koko maahan periaatepäätöksen edellyttämällä tavalla, aluejaosta säädetään lailla.
Suomen Kuntaliiton tekemän arvioinnin mukaan ei näytä todennäköiseltä, että periaatepäätöksen kannalta tyydyttävät ratkaisut syntyisivät yksinomaan kuntien omaehtoisina ratkaisuina, kannustettuina ja informaatio-ohjattuinakaan. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä asetettava puitelaki pitäisi valmistella siten, että se ohjaa kuntia toimenpiteisiin periaatepäätöksen edellyttämällä tavalla.
Suurin osa alueista onnistuu aikarajaan mennessä
Merkittävä osa ympäristöterveydenhuollon alueelliseen yhteistoimintakokeiluun osallistuneista saa alueellisen organisaation perustettua vuoden 2006 loppuun mennessä. Kolmasosa 28:sta kokeiluun osallistuneesta alueesta on jo käynnistänyt alueellisen organisaation toiminnan. Kolmanneksen odotetaan perustavan organisaation aikarajaan mennessä.
Toteutuneista alueellisista organisaatioista on kuitenkin jäänyt yksittäisiä kuntia ulkopuolelle eli periaatepäätös ei toistaiseksi toteudu näiden osalta. Jäljelle jäävässä kolmanneksessa alueista tavoitteet eivät toteudu asetettuun takarajaan mennessä.
Ympäristöterveydenhuollon henkilöstöresurssien ja tehtävien vaativuuden kehitys on kuitenkin johtanut siihen, että tehtävien seudullisella organisoimisella nähdään olevan monenlaisia myönteisiä vaikutuksia, kuten mahdollisuus osaamisen vahvistamiseen työnjaon ja erikoistumisen avulla. Kun suunnittelu- ja kehittämistoiminta sekä hallinnollinen ja toimistotyö organisoidaan keskitetysti, viranhaltijoiden tekemä päällekkäinen työ vähenee. Henkilöstö kokee erityisen tärkeäksi sen, että seudullisessa yksikössä kollegiaalinen tuki ja kohentuneet sijaistamisjärjestelyt poistavat pienille yksiköille tyypillisen toiminnan haavoittuvuuden.
Kuntien valmiutta yhteistyöratkaisuihin hidastaa tyypillisesti pelko taloudellisen ohjausvaikutuksen heikkenemistä eli kustannusten noususta ja toimintojen keskittymisestä. Yhteistoiminnan rakentamisessa on tärkeää, että kaikkia kuntia kuullaan muun muassa palveluverkon kehittämistä ja toimintojen sijoittumista koskevissa kysymyksissä sekä luodaan menettelytapoja, jotka vahvistavat kuntien ohjausvaikutusta yhteistoimintaa koskevassa päätöksenteossa. Toisaalta tarvitaan valtiovallan ohjausta kuntien ryhmittymiseen palvelujen laadun ja saatavuuden turvaamiseksi.
Arvioinnissa tarkastellaan ympäristöterveydenhuollon yhteistyötä myös kunnan strategian näkökulmasta. Kunnissa päätöksentekoon vaikuttaa eräänlainen kunnan kaksoisstrategia. Kunnan päätöksentekijät katsovat, että periaatteessa on tarkoituksenmukaista olla mukana kehittämässä seudullista yhteistyötä. Yhteistyön edistämiseksi käynnistettäviin hankkeisiin päätetään osallistua. Toisin sanoen juhlapuhetasolla seutuyhteistyön periaatteet ja samassa veneessä oleminen allekirjoitetaan. Kun palveluiden yhteistä järjestämistä tai tuottamista koskevat päätökset tulevat hankkeiden edetessä ajankohtaisiksi, niitä tarkastellaan uudelleen, osana kunnan strategisia ratkaisuja.
Kuntien tilanteet vaihtelevia
Kun yksittäistä ratkaisua punnitaan osana suurempaa strategista kokonaisuutta, kunnat ovat hyvin erilaisissa tilanteissa. Keskenään suhteellisen tasavertaisten kuntien muodostamissa kokonaisuuksissa yhteistyö nähdään ongelmattomana. Sen ei arvioida johtavan esimerkiksi kuntien yhdistymiseen eikä niin tiiviiseen yhteistyöhön, että kunnan itsenäisyyden ja omavaraisuuden perusteet tulisivat uhatuiksi. Vaikka näiden kuntien kesken yhteistyöstrategian nähtäisiinkin lopulta johtavan kuntien yhdistymiseen, sen ei uskota uhkaavan kunnan perusarvoja, esimerkiksi periaatteita, joilla kuntaa kehitetään.
Tiiviiseen kaupunkiseutuun tai työssäkäyntialueeseen kuuluvissa kunnissa yhteistyötä pidetään tarkoituksenmukaisena, vaikka strategiset valinnat johtaisivatkin kuntien yhdistymiseen.
On seutuja, joissa koetaan, että suurimman kaupungin asema ja määräysvalta uhkaavat yhteistyön tiivistyessä muiden kuntien itsenäisyyttä ja arvoja, joita kunnat itsenäisinä kehittämistyössään toteuttavat. Toisaalta keskuskaupungissa saattaa herätä epäilyksiä siitä, että yhteistyössä joudutaan kantamaan vastuu entistä laajemman alueen palvelutarpeista puutteellisilla resursseilla.
Jos yhteistyösuunnitelmaa tekemään lähteneiden kuntien joukossa on edellä esitetyn kaltaista strategista epävarmuutta, yksittäiset henkilökohtaiset tai ammattiryhmän asemaan liittyvät näkökohdat ja argumentit saavat painoarvon, jota ne eivät muuten saisi. Lisäksi valtion (ja Kuntaliiton) informaatio-ohjauksen epäselvyys, esimerkiksi epäselvyys toimialalle tavoiteltavasta aluetasosta (kunta- ja palvelurakennemallista: peruskunta- piiri- vai aluekuntamalli) saattavat aiheuttaa yhteistyöpäätöksen lykkääntymisen kunnan strategisessa tilanteessa.
Taustaa
Suomen Kuntaliiton kuntakehitys- ja tutkimusyksikkö on sosiaali- ja terveysministeriöltä ja maa.- ja metsätalousministeriöltä saamansa toimeksiannon mukaisesti tehnyt arviointitutkimuksen vuonna 2003 käynnistetyn ympäristöterveydenhuollon alueellisen yhteistoimintakokeilun (YTAKE) tuloksista ja etenemisestä. Kokeiluun osallistui vuosina 2003-2005 yhteensä 28 aluetta, jotka muodostuvat yli 200 kunnasta. Monilla alueilla tavoitteeksi on asetettu ympäristöterveydenhuollon ohella myös ympäristönsuojelun tehtävät kattavan seudullisen yksikön muodostaminen.
Kokeilun ensimmäisen vaiheen arvioinnin perustella suositeltiin pitäytymistä kannustavan politiikan linjalla, mutta nähtiin tarvetta kannustinten terävöittämiseen ja informaatio-ohjauksen vahvistamiseen. Kokeilun toisen vaiheen aikana informaatio- ja resurssiohjausta on edelleen terävöitetty, ja kokeilun informaatio- ja resurssiohjaus on erityisesti kokeilun toisessa vaiheessa ollut varsin päämäärätietoista. YTAKE-kokeilun ohjauksessa on toimialan yleisten kehittämistavoitteiden ohella painottunut vahvasti alueellisten organisaatioiden aikaansaaminen.
Julkaisutiedot: Elina Laamanen, Kauko Aronen: Kokeiluista seudullisiin yksiköihin. Ympäristöterveydenhuollon alueellisen yhteistoimintakokeilun (YTAKE) II vaiheen arviointi. Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2006.
Lisätietoja: tutkija Elina Laamanen p. 050 5687293, Suomen Kuntaliitto kaupunkitutkimuspäällikkö Kauko Aronen p. 050 5570578, Suomen Kuntaliitto ylitarkastaja Jari Keinänen p. (09) 160 73126, sosiaali- ja terveysministeriö apulaisosastopäällikkö Veli-Mikko Niemi p. (09) 160 52211, maa- ja metsätalousministeriö