Sänkning av utkomststödets grunddel

Statsminister Katainens regering ville vid beredningen av det strukturpolitiska programmet betona att det är särskilt viktigt att stöda vägen mot arbetsmarknaden för arbetslösa som lever på utkomstskydd i sista hand och att förstärka deras arbetsförmåga.  I regeringens beslut om genomförande av det strukturpolitiska programmet har inkluderats ett uttalande enligt vilket regeringen strävar efter att främja detta mål på kommunnivå. I uttalandet åläggs social- och hälsovårdsministeriet att tillsända kommunerna anvisningar om vilka förutsättningar det ska finnas för att utkomststödets grunddel kan sänkas. Dessutom åläggs arbets- och näringsbyråerna att fr.o.m. 2014 erbjuda arbetslösa personer som får utkomststöd aktiveringsåtgärder senast efter tre månaders arbetslöshet. (Statsrådets meddelande till riksdagen 2/2013 rd)

I lagen om utkomststöd ingår en möjlighet att i vissa situationer sänka utkomststödets grunddel för en klient. En förutsättning för sänkningen är att iaktta de krav som lagen ställer samt ett genomgripande övervägande av klientens ställning. Socialarbetet tillsammans med de övriga förvaltningsnämnderna kan aktivera klienter att öka sina färdigheter för arbetsmarknaden och sin samhälleliga delaktighet.

Social- och hälsovårdsministeriet har i detta brev sammanställt lagens centrala innehåll och målen för sänkning av grunddelen för kännedom och åtgärder i kommunerna. Ministeriet vill med detta kommuninfo betona vikten av en enhetlig tillämpning av sänkt utkomststöd i kommunerna i fall där en klient vägrar ta emot arbete eller aktiveringsåtgärder. Saken behandlas genomgripande i social- och hälsovårdsministeriets Handbok för tillämpning av lagen om utkomststöd. Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2013:5.

Utkomststödet är enligt lagen om utkomststöd (1412/1997) ett ekonomiskt stöd inom socialvården som beviljas i sista hand, och syftet med det är att trygga en person och familj minst den oundgängliga utkomst som behövs för ett människovärdigt liv och främja möjligheterna att klara sig på egen hand. Rätt till utkomststöd uppstår enligt lagen om utkomststöd först då en person inte kan få sin utkomst genom förvärvsarbete, verksamhet som företagare, med hjälp av andra förmåner som tryggar utkomsten, genom andra inkomster eller tillgångar, genom omvårdnad från en sådan persons sida som är försörjningspliktig gentemot honom eller på något annat sätt.

Var och en är enligt lagen om utkomststöd skyldig att enligt bästa förmåga dra försorg om sig själv och sitt eget uppehälle samt i den omfattning som bestäms i lag om sin makes samt sina minderåriga barns och adoptivbarns uppehälle.

Utkomststöd hör enligt socialvårdslagen (710/1982, 1 §) till de funktioner avsedda att främja och upprätthålla en enskild persons, familjs och samfunds sociala trygghet och prestationsförmåga som kommunerna är skyldiga att säkerställa.

Utkomststödet består av en grunddel, stöd för övriga grundutgifter, kompletterande utkomststöd och förebyggande utkomststöd.

Om grunddelens innehåll föreskrivs i 7 a § i lagen om utkomststöd. Med grunddelen täcks utgifter som hör till en persons och familjs dagliga uppehälle. Till de utgifter som täcks med grunddelen hör utgifter för bl.a. kost och kläder, smärre hälso- och sjukvårdsutgifter samt utgifter som beror på personlig hygien och hemmets hygien, användning av lokaltrafik, prenumeration på dagstidning, televisionslicens, användning av telefon, hobby- och rekreationsverksamhet samt andra motsvarande utgifter som hänför sig till en persons och familjs dagliga uppehälle.

Om grunddelens storlek föreskrivs i 9 §. Den individuella storleken av grunddelen i euro per månad är olika för olika stödtagargrupper. Kommunerna har informerats om de belopp av grunddelen som tillämpats från början av 2014 genom Kommuninfo 8/2013 (26.11.2013).   

Enligt lagen om utkomststöd kan beloppet av utkomststödets grunddel endast sänkas i vissa situationer. Detaljerade bestämmelser om sänkning av grunddelen ingår i lagens 2 a och 10 §. 

I 2 a § i lagen om utkomststöd föreskrivs om skyldigheten att anmäla sig som arbetslös arbetssökande. En person i åldern 17-64 år som ansöker om utkomststöd är, med beaktande av de undantag varom bestäms i lagrummet, skyldig att anmäla sig som arbetslös arbetssökande vid arbetskraftsbyrån. Om den som ansöker om utkomststöd inte anmäler sig som arbetssökande vid arbetskraftsbyrån, kan utkomststödets grunddel för honom eller henne sänkas.

I 10 § i lagen om utkomststöd föreskrivs om sänkning av grunddelen. Enligt 1 mom. i paragrafen kan grunddelens belopp sänkas med högst 20 procent i fråga om en person vars behov av utkomststöd föranleds av att personen utan grundad anledning har vägrat att ta emot ett arbete som erbjudits honom eller henne individuellt och bevisligen eller att delta i sådan offentlig arbetskraftsservice som under en skälig tid skulle trygga hans eller hennes försörjning. Grunddelens belopp kan också sänkas om personen genom sin försummelse har föranlett att arbete eller offentlig arbetskraftsservice inte har kunnat erbjudas.

Grunddelen kan sänkas om en person som uppnått myndighetsåldern men inte fyllt 25 år och som saknar yrkesutbildning har avbrutit eller vägrat delta i utbildning så att han eller hon inte är berättigad till arbetslöshetsförmån.

Grunddelen kan likaså sänkas för en invandrare till följd av försummelse eller vägran i anslutning till integrationsplan.

Grunddelen kan också sänkas för en person som har vägrat delta i utarbetandet av en aktiveringsplan eller vägrat delta eller avbrutit arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte.

I enlighet med 10 § 3 mom. i lagen om utkomststöd kan grunddelens storlek sänkas mer än 20 procent, dock sammanlagt med högst 40 procent, om det av en persons upprepade förfarande enligt 10 § kan dras den slutsatsen att han eller hon inte vill ta emot arbete eller delta i åtgärder som avses i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, lagen om främjande av integration eller lagen om arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte.

Sänkning av grunddelen är alltid en exceptionell åtgärd som kräver särskilt övervägande och planering.  Utkomststödets grunddel kan sänkas men följden av tillämpning av det lagrum som reglerar saken kan inte vara att stöd inte alls beviljas. Grunddelen kan sänkas under förutsättning att sänkningen inte äventyrar den utkomst som oundgängligen behövs för att trygga ett människovärdigt liv och att sänkningen inte heller i övrigt kan anses oskälig.

Grunddelen kan sänkas för högst två månader åt gången räknat från vägran eller försummelsen.  

Sänkningen gäller endast utkomststödets grunddel för den person som är föremål för åtgärden. Den gäller inte andra familjemedlemmar. Beslutet om sänkning av grunddelen gäller inte det utkomststöd som beviljas för en persons eller familjs övriga grundläggande utgifter och inte heller kompletterande eller förebyggande utkomststöd. 

I samband med sänkningen av grunddelen utarbetas alltid en plan för att främja klientens möjligheter att klara sig på egen hand.

Sökanden av utkomststöd får ett skriftligt motiverat beslut om sin ansökan. Ett motiverat beslut ges också i en situation där sökanden inte tillställer sådan utredning som eventuellt begärts av honom eller henne. Motivering av beslutet är särskilt viktigt när en viss begäran som sökanden framfört inte kan bifallas.  En klient som är missnöjd med beslutet kan inom utsatt tid yrka rättelse i detta.

När de villkor som lagen om utkomststöd ställer uppfylls överväger kommunen om grunddelen för stödsökanden ska sänkas och kan fatta beslut om att sänka den.

Det är viktigt att man tar kontakt med stödsökanden när beslutet bereds och verkställs. Lagen förutsätter att en klientplan utarbetas i samband med sänkningen av grunddelen, varvid man kan ta reda på och beakta även andra myndigheters möjligheter att stöda klienten i hans eller hennes svåra situation.

Socialvårdens egna klienthandlingar och klienthandlingar som den får till sitt förfogande genom andra myndigheter är av väsentlig betydelse vid övervägandet. I klienthandlingar inom socialvården antecknas de uppgifter som klienten själv gett och de uppgifter som man erhållit från andra behöriga myndigheter. T.ex. uppgifter från arbets- och näringsmyndigheterna, beslut som gäller arbetslöshetsförmåner eller beslut av skolväsendet är viktiga. Likaså beaktas vid övervägandet av en sänkning av utkomststödets grunddel vid behov övriga erforderliga uppgifter, såsom uppgifter om sökandens hälsotillstånd eller uppgifter som getts av ungdomsväsendet.

I lagen om utkomststöd ingår bestämmelser om maximibelopp och maximitider för sänkning av grunddelen. Grunddelens belopp kan sålunda sänkas med ett mindre belopp och för en kortare tid än de maximibelopp och maximitider som nämns i lagen möjliggör. Förutsättningarna för en sänkning av grunddelen och dess belopp ska alltid övervägas från fall till fall, med beaktande av personens och hans eller hennes familjs förhållanden i sin helhet samt de mål som uppställts för utkomststödet.

Enligt förarbetena till lagen om utkomststöd är avsikten med att sänka grunddelen med högst 40 procent att ingripa i situationer där en person kan anvisas ett konkret sätt anpassat till personens förmåga och förhållanden att skaffa sin utkomst men där personen upprepade gånger vägrat detta. Till exempel ett arbetserbjudande ska vara sådant att det lämpar sig för personen, erbjuder nödvändig utkomst för en rimligtvis lång tid och att erbjudandet har kunnat göras upprepade gånger.

Sänkningens längd beräknas från tidpunkten för vägran eller försummelsen, inte från det datum då utkomststödet fastställts. Högsta förvaltningsdomstolen har gett ett beslut i fråga om sänkning av grunddelen och dess längd enligt vilket en ny sänkning för två månader som omedelbart följer efter de föregående två månaderna ska föregås av en ny eller upprepad vägran eller försummelse. På grund av samma vägran eller försummelse kan man sålunda endast sänka grunddelen för högst två månader. (HFD liggare 2000:452)

Betalningen av den sänkta grunddelen avslutas när klienten har vidtagit de åtgärder som påverkat sänkningen, till exempel anmält sig som arbetssökande vid arbets- och näringsbyrån, deltagit i arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte eller deltagit i att utarbeta en aktiveringsplan för arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte.

En allmän bestämmelse om klientplanen ingår i 7 § i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården. Enligt denna paragraf ska en service-, vård-, rehabiliterings- eller någon annan motsvarande plan utarbetas när socialvård lämnas, om det inte är fråga om tillfällig rådgivning och handledning eller om det inte i övrigt är uppenbart onödigt att utarbeta en plan.

Enligt 10 § i lagen om utkomststöd ska man alltid i samband med sänkningen av grunddelen upprätta en handlingsplan för att hjälpa klienten att klara sig på egen hand. Det är särskilt viktigt att göra planen med tanke på klientens rättsskydd och att han eller hon klarar sig på egen hand.

Planen ska utarbetas, om möjligt, tillsammans med sökanden och vid behov med arbetskraftsmyndigheter och andra myndigheter. Multiprofessionellt arbete som utgår från klientens behov är mycket viktigt i situationer då grunddelen sänks. Det kan redan finnas en tidigare sysselsättnings- eller aktiveringsplan för klienten, som man kan komplettera med den plan som görs i samband med sänkningen av grunddelen.  

I den plan som syftar till att främja möjligheterna att klara sig på egen hand kan man inkludera bl.a. följande uppgifter om klienten: personuppgifter, yrke, grundutbildning och yrkesutbildning, språkkunskaper och särskild kompetens, de senaste arbetsförhållandena och deras längder, orsaken till och längden av arbetslöshet, klientens mål och planer för sökande av arbete, klientens utbildningsalternativ och planer för dessa, andra åtgärder och klientens samt andra myndigheters roll i genomförandet av planen.

Andra åtgärder för att främja möjligheterna att klara sig på egen hand kan vara till exempel arbetsförsök, rehabilitering, lönesubventionerat arbete och deltagande i arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte samt andra behövliga tjänster inom social- och hälsovården.

När klientplanen utarbetas ska man ha som mål att, förutom klienten själv, även de andra aktörerna som deltagit i att utarbeta planen faktiskt förbinder sig till att genomföra de åtgärder som upptecknats i planen. Planen ska dateras, och för att förbinda de olika parterna är det också skäl att styrka den med klientens och tjänsteinnehavarens underskrifter. En kopia av planen ges till klienten.

Riksdagens social- och hälsoutskott har i sitt betänkande om lagen om utkomststöd behandlat arbetet med en ung klient. För att stöda en klient i åldern 18-24 år som saknar yrkesutbildning kan man i klientplanen inkludera bl.a. klientens mål och planer för sökande av arbete, klientens utbildningsalternativ och planer samt andra åtgärder och klientens andel i genomförandet av planen. Utskottet ansåg det också viktigt att planen utarbetas i multiprofessionellt samarbete och att den unga personen vid behov också erbjuds en undersökning av hälsotillståndet och funktionsförmågan. Därutöver bör man säkerställa tillgång till mentalvårdsservice och avvänjning från alkohol- och narkotikamissbruk för dem som är i behov av dessa innan arbetskraftsservice som främjar sysselsättning erbjuds. Utskottet påpekade att unga som saknar yrkesutbildning befinner sig i en mycket svår situation på arbetsmarknaden och riskerar sålunda att bli utslagna. Många ungdomar kan inte ens själva ge orsaker till deras beteende eller varför utbildningsförsöken eller aktiveringsåtgärderna har blivit avbrutna. Största delen av dem skulle dock vara villiga att förbättra sina färdigheter för arbetslivet, men de skulle behöva andra åtgärder före tillträde till arbetslivet. Utskottet ansåg det särskilt problematiskt om de utbildningsalternativ som i verkligheten erbjuds ungdomar inte på något sätt svarar mot den unga personens förutsättningar eller om de studieplatser som kan ansökas finns långt från den unga personens hembygd, varvid benägenheten att avbryta studierna ökar. (Social- och hälsoutskottets betänkande 41/2010 rd)

I klientinriktat utkomststödsarbete är sänkning av grunddelen en lösning där kommunens socialarbetares och socialhandledarens roll betonas. Enligt 14 a § 4 mom. i lagen om utkomststöd ska utkomststödsklienten ges tillfälle till ett personligt samtal med en socialarbetare eller socialhandledare senast den sjunde vardagen efter det att klienten begärt detta. Den sökande i fråga om vilken sänkning av grunddelen övervägs eller vars grunddel redan har sänkts kommer sannolikt att dra nytta av ett personligt samtal med en socialarbetare eller socialhandledare. Under samtalet kan man bl.a. gå igenom personens ekonomiska situation och levnadssituation, framtidsplaner och möjligheter att säkerställa sin utkomst på något annat sätt än genom utkomststöd. Personen kan också ges råd om vilka andra aktörer inom socialvården eller t.ex. hälsovården kunde hjälpa honom eller henne.

Det är särskilt viktigt med tanke på klientens eget deltagande att en socialarbetare eller socialhandledare i samband med beredningen av en sänkning av grunddelen i ett så tidigt skede som möjligt kontaktar klienten. Det är likaså viktigt att man tar kontakt med klienten under den tid när sänkt grunddel betalas och när man avslutar betalningen.  

Klienten är skyldig att ge tillräckliga uppgifter för att beviljas utkomststöd. Enligt 17 § i lagen om utkomststöd tillämpas på lämnandet av nödvändiga uppgifter bland annat 12 § i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården, enligt vilken klienten och hans eller hennes lagliga företrädare ska ge de uppgifter som behövs för att ordna och lämna socialvård (i detta fall utkomststöd). Dessutom föreskrivs i 31 § i förvaltningslagen i enlighet med vad som sagts ovan att den berörda personen ska lägga fram utredning om grunderna för sina yrkanden samt också i övrigt medverka till utredningen av ett ärende som han eller hon har inlett.

Enligt riksdagens ombudsmans ståndpunktstagande kan en klient förutsättas att personligen besöka tjänsteinnehavaren om detta är nödvändigt för att utreda ärendet och fastställa utkomststöd. Enligt samma ståndpunktstagande kan dock en sökandes grunddel enligt lagen om utkomststöd inte sänkas på grund av att han eller hon försummar mötet, men ansökan kan, om den inte innehåller behövliga uppgifter, i sista hand förkastas av denna orsak. (Riksdagens justitieombudsmans årsbok 2008, beslut 3884/4/06)