Toimeentulotuen perusosan alentaminen

Pääministeri Kataisen hallitus on rakennepoliittisen ohjelman valmistelussa halunnut korostaa viimesijaiselle toimeentuloturvalle joutuneiden työttömien erityistä tukemista kohti työmarkkinoita ja työkyvyn vahvistamista. Hallituksen päätökseen rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta on sisällytetty lausuma, jolla hallitus pyrkii tätä tavoitetta kuntatasolla edistämään. Lausumaan sisältyy sosiaali- ja terveysministeriölle asetettu tehtävä lähettää kunnille ohjekirje koskien toimeentulotuen perusosan alentamisen edellytyksiä. Samoin lausuma sisältää velvoitteen TE -toimistoille, jotka vastuutetaan tarjoamaan 2014 alkaen toimeentulotukea saaville työttömille aktiivitoimia viimeistään 3 kk työttömyyden alkamisesta (Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle 2/2013 vp).

Toimeentulotukilakiin sisältyy mahdollisuus tietyissä tilanteissa alentaa asiakkaan saaman toimeentulotuen perusosan määrää. Alentaminen edellyttää lain asettamien edellytysten ja vaatimusten noudattamista sekä kokonaisvaltaista harkintaa asiakkaan tilanteesta. Sosiaalityö voi yhdessä muiden hallintokuntien kanssa aktivoida asiakasta lisäämään työmarkkinavalmiuttaan ja yhteiskunnallista osallisuuttaan.

Sosiaali- ja terveysministeriö on koonnut tähän kirjeeseen lain keskeisen sisällön ja perusosan alentamiselle asetetut tavoitteet kuntien tiedoksi ja toimeenpantavaksi. Sosiaali- ja terveysministeriö haluaa tällä kuntainfolla painottaa kunnille toimeentulotuen alentamisen yhtenäistä soveltamista kunnassa ilmenevissä asiakastapauksissa, joissa henkilö kieltäytyy työstä tai aktiivitoimista. Asiaa on käsitelty laajemmin sosiaali- ja terveysministeriön toimeentulotukioppaassa ”Toimeentulotuki. Opas toimeentulotukilain soveltajille” Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2013:4.

Toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Oikeus saada toimeentulotukea syntyy toimeentulotukilain mukaan vasta silloin, kun henkilö ei voi saada toimeentuloa ansiotyöllään tai yrittäjätoiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden lain mukaan elatusvelvollisen henkilön huolenpidolla tai muulla tavalla.

Jokaisella on toimeentulotukilain mukaan velvollisuus kykynsä mukaan pitää huolta itsestään ja omasta elatuksestaan sekä lain säätämässä laajuudessa puolisonsa, alaikäisten lastensa sekä ottolastensa elatuksesta.

Toimeentulotuki kuuluu sosiaalihuoltolain (710/1982, 1 §) kunnalta edellyttämiin sosiaalihuollon palveluihin, joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksilön ja perheen sekä yhteisön sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä.

Toimeentulotuki koostuu perusosasta, tuesta muihin perusmenoihin, täydentävästä toimeentulotuesta sekä ehkäisevästä toimeentulotuesta.

Perusosan sisällöstä säädetään toimeentulotukilain 7 a §:ssä. Toimeentulotuen perusosalla katetaan henkilön ja perheen jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Niihin kuuluvat mm ravinto- ja vaatemenot, vähäiset terveydenhuoltomenot sekä henkilökohtaisesta ja kodin puhtaudesta, paikallisliikenteen käytöstä, sanomalehden tilauksesta, televisioluvasta, puhelimen käytöstä ja harrastus- ja virkistystoiminnasta aiheutuvat menot sekä vastaavat muut jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Perusosan suuruudesta säädetään lain 9 §:ssä. Perusosan henkilökohtainen euromääräinen suuruus kuukaudessa on erilainen eri tuensaajaryhmissä. Perusosan vuoden 2014 alussa voimaan tulleet euromäärät on tiedotettu kunnille sosiaali- ja terveysministeriön Kuntainfolla 8/2013 (26.11.2013).

Toimeentulotukilain mukaan toimeentulotuen perusosan määrää voidaan alentaa ainoastaan tietyissä tilanteissa. Perusosan alentamisesta on säädetty yksityiskohtaisesti lain 2 a ja 10 §:ssä. Ote toimeentulotukilaista on tämän kirjeen liitteenä. Laki kokonaisuudessaan on luettavissa esimerkiksi internet-sivuilta www.finlex.fi.

Toimeentulotukilain 2 a §:ssä säädetään velvollisuudesta ilmoittautua työttömäksi työnhakijaksi. Lainkohdassa mainituin poikkeuksin toimeentulotukea hakeva 17-64-vuotias henkilö on velvollinen ilmoittautumaan työttömänä työnhakijana työvoimatoimistoon. Jos toimeentulotuen hakija ei ilmoittaudu työvoimatoimistoon työnhakijaksi, toimeentulotuen perusosan suuruutta voidaan hänen osaltaan alentaa.

Toimeentulotukilain 10 §:ssä säädetään perusosan alentamisesta. Pykälän ensimmäisen momentin mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa enintään 20 prosenttia sellaisen henkilön osalta, jonka toimeentulotuen tarve aiheutuu siitä että hän on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilökohtaisesti ja todistetusti tarjotusta työstä tai sellaisesta julkisesta työvoimapalvelusta, joka kohtuullisen pitkän ajan turvaisi hänen toimeentulonsa. Perusosaa voidaan alentaa myös, jos henkilö laiminlyönnillään aiheuttaa sen, ettei työtä tai julkista työvoimapalvelua ole voitu tarjota.

Perusosaa voidaan alentaa, jos täysi-ikäinen alle 25-vuotias ilman ammatillista koulutusta oleva henkilö on keskeyttänyt tai kieltäytynyt koulutuksesta niin, että hän ei ole oikeutettu työttömyysetuuteen.

Samoin perusosaa voidaan alentaa maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelmaan liittyvän laiminlyönnin tai kieltäytymisen seurauksena.

Perusosaa voidaan alentaa myös kuntouttavan työtoiminnan aktivointisuunnitelman laatimiseen tai kuntouttavaan työtoimintaan osallistumisesta kieltäytymisen tai keskeyttämisen perusteella.

Saman toimeentulotukilain 10 §:n kolmannen momentin mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa enemmän kuin 20 prosenttia, kuitenkin yhteensä enintään 40 prosenttia, jos henkilön toistuvasta lain 10 § ensimmäisen momentin tarkoittamasta menettelystä on pääteltävissä, ettei hän halua ottaa vastaan työtä tai osallistua toimenpiteisiin, joista säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa, kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tai kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa.

Perusosan alentaminen on aina poikkeuksellinen toimenpide, joka vaatii erityistä harkintaa ja suunnittelua. Toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa, mutta sitä säätelevän lainkohdan soveltamisen seurauksena ei voi olla ettei tukea myönnetä lainkaan. Alentaminen voidaan tehdä edellyttäen, että alentaminen ei vaaranna ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana.

Alentaminen voi olla kestoltaan enintään kaksi kuukautta kerrallaan kieltäytymisestä tai laiminlyönnistä lukien.

Alentaminen koskee ainoastaan toimenpiteen kohteena olevalle henkilölle kuuluvaa toimeentulotuen perusosaa. Alentaminen ei koske muita perheenjäseniä. Alentamispäätös ei koske toimeentulotukea, joka myönnetään henkilön tai perheen muihin perusmenoihin eikä se koske myöskään täydentävää tai ehkäisevää toimeentulotukea.

Perusosan alentamisen yhteydessä laaditaan aina suunnitelma toiminnasta asiakkaan itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi.

Toimeentulotuen hakija saa hakemukseensa kirjallisen päätöksen, joka perustellaan. Perusteltu päätös annetaan myös tilanteessa, jossa hakija ei toimita häneltä mahdollisesti pyydettyä selvitystä. Erityisen tärkeää perustelu on silloin, kun hakijan johonkin pyyntöön ei voida suostua. Päätökseen tyytymätön asiakas voi vaatia siihen oikaisua siihen annetussa määräajassa.

Toimeentulotukilain asettamien edellytysten täyttyessä kunta harkitsee ja voi päättää tuenhakijan perusosan alentamisesta.

On tärkeää, että tuenhakijaan ollaan yhteydessä ratkaisua valmisteltaessa ja sitä myöhemmin toimeenpantaessa. Laki edellyttää asiakassuunnitelman laatimista perusosan alentamisen yhteydessä, jolloin voidaan selvittää ja ottaa huomioon myös muiden viranomaistahojen mahdollisuudet tukea asiakasta hänen vaikeassa tilanteessaan.

Sosiaalihuollon omilla ja sen käyttöön tulevien muiden viranomaisten asiakasasiakirjoilla on oleellinen merkitys harkinnassa. Sosiaalihuollon asiakasasiakirjoihin kirjataan asiakkaan antamat ja muilta asianomaisilta viranomaisilta saadut tiedot. Keskeisiä ovat esimerkiksi työ- ja elinkeinoviranomaisilta saadut tiedot, työttömyysetuutta koskevat ratkaisut tai koulutoimen päätökset. Samoin muut tarvittavat tiedot, kuten terveydentilaa koskevat tai nuorisotyön antamat tiedot otetaan tarpeen mukaan huomioon toimeentulotuen perusosan alentamista harkittaessa.

Toimeentulotukilaissa on säädelty perusosan alentamisen keston enimmäismäärät ja -ajat. Perusosan alentaminen voi siten olla myös määrältään pienempi ja kestoltaan lyhyempi kuin mitä laissa mainitut enimmäisajat mahdollistavat. Perusosan alentamisen edellytyksiä ja määrää tulee aina harkita tapauskohtaisesti ottaen huomioon henkilön ja hänen perheensä olosuhteet kokonaisuutena sekä toimeentulotuelle asetetut tavoitteet.

Toimeentulotukilain esitöiden mukaan perusosan alentamisella enintään 40 prosentilla on tarkoituksena puuttua tilanteisiin, joissa henkilölle voidaan osoittaa konkreettinen ja hänen kykyihinsä ja olosuhteisiinsa sovitettu tapa hankkia toimeentulonsa, mutta henkilö toistuvasti kieltäytyy siitä. Esimerkiksi työtarjouksen tulee olla sellainen, että se soveltuu asianomaiselle henkilölle, että se tarjoaa välttämättömän toimeentulon kohtuullisen pitkän ajan ja että tarjous on voitu tehdä toistuvasti.

Alentamisen kesto lasketaan kieltäytymisen tai laiminlyönnin ajankohdasta, ei toimeentulotuen määräämisajankohdasta lukien. Perusosan alentamista ja sen kestoa koskien Korkein hallinto-oikeus on antanut ratkaisun, jonka mukaan uutta kahden kuukauden perusosan alennusta välittömästi edellisen kahden kuukauden alentamisen jälkeen, tulee edeltää uusi tai toistuva kieltäytyminen tai laiminlyönti. Saman kieltäytymisen tai laiminlyönnin seurauksena ei siis voi perusosaa alentaa kuin korkeintaan kaksi kuukautta (KHO taltio 2000:452).

Perusosan alentaminen lopetetaan siinä vaiheessa, kun asiakas on tehnyt alentamiseen vaikuttaneet toimenpiteet, esimerkiksi ilmoittautunut työnhakijaksi työ- ja elinkeinotoimistoon, osallistunut kuntouttavaan työtoimintaan tai osallistunut kuntouttavan työtoiminnan aktivointisuunnitelman tekemiseen.

Asiakassuunnitelmaa koskeva yleissäännös sisältyy sosiaalihuollon asiakaslain 7 §:ään. Sen mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma, ellei kyseessä ole tilapäinen neuvonta ja ohjaus tai jollei suunnitelman laatiminen muutoin ole ilmeisen tarpeetonta.

Toimeentulotukilain 10 § mukaan toimeentulotuen perusosan alentamisen yhteydessä on aina laadittava suunnitelma toiminnasta asiakkaan itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi. Suunnitelman tekeminen on erityisen tärkeää henkilön oikeusturvan ja itsenäisen suoriutumisen kannalta.

Suunnitelma on tehtävä, mikäli mahdollista yhdessä toimeentulotuen hakijan ja tarvittaessa yhteistyössä työvoimaviranomaisten ja muiden viranomaisten kanssa. Asiakkaan tarpeista lähtevän monialainen yhteistyö on erittäin tärkeää perusosan alentamistilanteissa. Asiakkaalle saattaa myös olla aiemmin laadittu työllistymis- tai aktivointisuunnitelma, jota voidaan täydentää perusosan alentamisen yhteydessä tehtävällä suunnitelmalla.

Itsenäisen suoriutumisen edistämiseen tähtäävään suunnitelmaan voidaan sisällyttää muun muassa seuraavia asiakasta koskevia tietoja: henkilötiedot, ammatti, peruskoulutus ja ammattikoulutus, kielitaito ja erityistaidot, viimeisimmät työsuhteet ja niiden kesto, työttömyyden syy ja kesto, asiakkaan työnhakutavoitteet ja suunnitelmat, asiakkaan koulutusvaihtoehdot ja niitä koskevat suunnitelmat, muut toimenpiteet ja asiakkaan sekä muiden viranomaisten osuus suunnitelman toteuttamisessa.

Muina itsenäisen suoriutumisen edistämiseen kuuluvina toimenpiteinä voivat tulla kysymykseen esimerkiksi työkokeilu, kuntoutus, palkkatuettu työ sekä osallistuminen kuntouttavaan työtoimintaan ja muut tarvittavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Asiakassuunnitelmaa laadittaessa tulee pyrkiä siihen, että paitsi asiakas itse, niin myös suunnitelman tekemiseen osallistuneet muut tahot tosiasiallisesti sitoutuisivat suunnitelmaan kirjattujen toimenpiteiden toteuttamiseen. Suunnitelma tulee päivätä ja eri osapuolten sitouttamiseksi se myös on perusteltua varmentaa asiakkaan ja viranhaltijan allekirjoituksilla. Suunnitelmasta annetaan kopio asiakkaalle.

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on toimeentulotukilakia koskevassa mietinnössään käsitellyt nuoren asiakkaan kanssa tehtävää työtä. Ammatillista koulutusta vailla olevan 18–24-vuotiaan tukemiseksi asiakassuunnitelmaan voidaan sisällyttää muun muassa asiakkaan työnhakutavoitteet ja -suunnitelmat, asiakkaan koulutusvaihtoehdot ja -suunnitelmat sekä muut toimenpiteet sekä asiakkaan osuus suunnitelman toteuttamisessa. Valiokunta piti myös tärkeänä suunnitelman tekemistä moniammatillisessa yhteistyössä ja että nuorelle tarvittaessa tarjotaan myös terveydentilan sekä toimintakyvyn selvittämistä. Lisäksi mielenterveyspalvelujen sekä päihde- ja huumevieroituksen saatavuus tulisi varmistaa niitä tarvitseville ennen työllistämistä edistäviä työvoimapalveluja. Valiokunta tähdensi, että vailla ammatillista koulutusta olevat nuoret ovat hyvin vaikeassa asemassa työmarkkinoilla ja siten erityisessä syrjäytymisvaarassa. Monet nuoret eivät välttämättä itsekään osaa nimetä syytä käytökselleen tai sille, miksi kouluttautumisyritykset taikka aktivointitoimenpiteet ovat keskeytyneet. Kuitenkin suurin osa heistä olisi halukkaita työelämävalmiuksiensa parantamiseen, mutta he tarvitsisivat muita toimenpiteitä ennen koulutukseen siirtymistä. Valiokunta piti ammatillista koulutusta vailla olevan nuoren kannalta erityisen ongelmallisina niitä tilanteita, joissa nuorelle tosiasiallisesti tarjoutuvat koulutusvaihtoehdot eivät millään tavoin vastaa nuoren edellytyksiä tai haettavissa olevat opiskelupaikat ovat kaukana nuoren kotiseudulta, jolloin keskeyttämisalttius kasvaa (StVM 41/2010 vp).

Asiakaskohtaisessa toimeentulotukityössä perusosan alentaminen on ratkaisu, jossa korostuu kunnan sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan rooli. Toimeentulotukilain 14 a §:n 4 momentin mukaan toimeentulotukiasiakkaalle tulee järjestää mahdollisuus keskustella henkilökohtaisesti sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan kanssa viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä sen jälkeen kun asiakas on tätä pyytänyt. Toimeentulotuen hakija, jonka perusosan alentamista harkitaan tai jonka perusosaa on jo alennettu, todennäköisesti hyötyy henkilökohtaisesta keskustelusta sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan kanssa. Keskustelussa voidaan käydä läpi muun muassa henkilön taloudellinen ja muu elämäntilanne, hänen tulevaisuudensuunnitelmansa ja mahdollisuutensa saada toimeentulonsa turvattua muuta kautta kuin toimeentulotuella. Häntä voidaan myös ohjata ja neuvoa muun sosiaalihuollon ja muiden mahdollisten tahojen, kuten terveydenhuollon mahdollisuuksista auttaa häntä.

Asiakkaan oman osallistumisen kannalta on erityisen tärkeää, että perusosan alentamisen valmistelun yhteydessä sosiaalityöntekijä tai sosiaaliohjaaja on mahdollisimman varhaisessa vaiheessa yhteydessä asiakkaaseen. Samoin on tärkeää, että hyvän asiakastyön osana asiakkaaseen ollaan yhteydessä perusosan alentamisen aikana ja siltä pois siirryttäessä.

Asiakkaalla on velvoite riittävien selvitysten antamiseen toimeentulotuen myöntämiseksi. Toimeentulotukilain 17 §:n mukaan toimeentulotukeen vaikuttavien välttämättömien tietojen antamiseen sovelletaan muun muassa sosiaalihuollon asiakaslain 12 §:ää, jonka mukaan asiakkaan ja hänen laillisen edustajansa on annettava ne tiedot, jotka tarvitaan sosiaalihuollon (tässä tapauksessa toimeentulotuen) järjestämisessä ja toteuttamisessa. Lisäksi hallintolain 31 §:ssä säädetään edellä olevan mukaisesti, että asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista sekä muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Eduskunnan oikeusasiamiehen kannan mukaan asiakkaan voidaan edellyttää asioivan henkilökohtaisesti viranhaltijan luona, jos se on asian selvittämiseksi ja toimeentulotuen määräämiseksi välttämätöntä. Saman kannanoton mukaan jos hakija laiminlyö tapaamisen, ei hänen perusosaansa voida kuitenkaan alentaa toimeentulotukilain perusteella tämän vuoksi, mutta hakemus voidaan, jos siihen ei sisälly asian käsittelemiseksi tarpeellisia tietoja, viimekädessä hylätä sillä perusteella (eduskunnan oikeusasiamiehen vuosikirja 2008, ratkaisu 3884/4/06).