Det sociala Europa vid skiljevägen

Den sociala sektorn har en stark historisk dimension i EU. Den hade en viktig roll redan när EU grundades. Senast 2007 tog EU ett steg inom den sociala sektorn genom att godkänna vissa förändringar i fördragen.

Genom Lissabonfördraget lades den så kallade socialklausulen till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt klausulen ska EU i alla sina åtgärder beakta kraven gällande att främja en hög sysselsättningsnivå, garantera ett tillräckligt socialskydd, bekämpa social marginalisering samt på hög nivå skydda utbildning och människors hälsa. Dessutom blev Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande, vilket innebär att bestämmelserna om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter den innehåller är rättsligt bindande i de fall där unionsrätten tillämpas. 

I praktiken har de här socialpolitiska målen emellertid inte haft någon särskilt stor inverkan på EU:s verksamhet. Nu kan man säga att EU igen står vid en skiljeväg när den europeiska vardagsverkligheten på ett tråkigt sätt stiger upp till ytan, tillspetsad av finanskrisen. EU har naturligtvis haft en synlig roll i hanteringen av finanskrisen inom euroområdet. Som en motreaktion mot detta har pressen på att EU ska vara aktivt inom den sociala sektorn ökat.

EU är enligt många mätare världens mest utvecklade ekonomiska region. Medlemsstaternas sammanräknade export- och importstatistik gör bland annat EU till världens största aktör inom utrikeshandel. För närvarande riskerar dock cirka 25 procent av EU:s befolkning att drabbas av fattigdom eller marginalisering. Det finns över tolv miljoner långtidsarbetslösa i EU. Skillnaderna mellan medlemsstaterna är enorma. I vissa länder garanteras inte primärvårdstjänster eller ett grundläggande socialskydd för alla. Situationen i unionens medlemsländer har väckt bland annat Europarådets uppmärksamhet i fråga om människorättsperspektivet. Enligt Europarådet bör man kunna garantera varje enskild medborgare en människovärdig levnadsstandard även vid genomförande av åtgärder för att hantera den ekonomiska krisen.

Det politiska trycket är hårt. För att bevara sin trovärdighet måste EU kunna svara mot sina medborgares bekymmer. Den nya kommissionen som inledde sin verksamhet i november 2014 har satt upp målet att den sociala dimensionen ska stärkas inom den ekonomiska och monetära unionen, på den inre marknaden och även i handelspolitiska förhandlingar. Också Europaparlamentet har profilerat sig i stärkandet av EU:s och i synnerhet i den ekonomiska och monetära unionens sociala dimension.

Hur kan EU agera och svara mot utmaningarna? EU har inte några egentliga lagstiftningsbefogenheter inom social- och hälsosektorn, med undantag för arbetsskyddslagstiftningen och säkerhetsfrågor inom hälsosektorn (med anknytning till bland annat läkemedel, organ och blod). EU saknar befogenheter särskilt i fråga om ordnande av förmåner och service samt deras struktur. Kvar blir det politiska påverkandet, med andra ord informationsutbyte, skapande av grupptryck samt beaktande av konsekvenserna för social- och hälsosektorn i alla EU:s verksamheter, inklusive makroekonomiska åtgärder.

En berättigad fråga är: har dessa åtgärder någon betydelse? Svaret är enkelt. De kan ha betydelse, om medlemsstaterna och kommissionen har en genuin politisk vilja att bland annat utnyttja befintliga processer.

Det är viktigt att påverka i EU:s riktning

Det finns också en annan fråga som ofta lyfts fram i unionens socialpolitiska diskussion: ska EU överlag vara aktivt inom den socialpolitiska sektorn, som är ett område där medlemsländerna har befogenheter? Det finns en tydlig konflikt. Å ena sidan vill länderna vara med och bearbeta sin verksamhetsmiljö så att den blir bättre ur ett mänskligt perspektiv och samtidigt säkerställa att situationen i enskilda medlemsländer inte tillspetsas så att de negativa konsekvenserna sprids över gränserna - men å andra sidan vill man hålla EU långt borta trots att det skulle vara fråga om icke-bindande politiska åtgärder.

Unionens sociala sektor är svag och övriga, starkare sektorer, såsom den makroekonomiska sektorn, styr gärna dess verksamhet. Den sociala sektorn blir lätt utanför high policy-nivån i EU.

Kommissionen har under det offentliga trycket varit aktiv och gjort öppningar i EU:s svar mot den sociala krisen. Den har bland annat efterlyst en ökad gränsöverskridande solidaritet. Kommissionen har föreslagit att man ska utveckla en gemensam struktur för arbetslöshetsförsäkringar. Det finns emellertid inget politiskt stöd för detta från medlemsländernas sida, och för närvarande heller ingen rättslig grund.

Kommissionen har också lyft fram skapandet av standarder för en minimiutkomst i EU. Målet skulle vara att säkerställa att det inte i något medlemsland finns personer som faller genom det sociala skyddsnätet. Eftersom EU-länderna är mycket olika både ut ekonomisk synvinkel och vad gäller socialskyddsstrukturer skulle det i praktiken vara mycket svårt, om inte omöjligt, att skapa bindande kriterier. Det finns inget stöd för bindande kriterier från medlemsländernas håll. Däremot har rekommendationen enligt vilken man utöver penningförmåner även ska beakta hur systemet med social- och hälsovårdsservice fungerar samt övriga förmåner än penningförmåner fått stöd. 

Det är också värt att notera att kommissionen har framfört att EMU:s sociala dimension ska stadfästas. Den föreslår inga förändringar i fråga om fördelningen av befogenheter utan effektivare utnyttjande av den struktur för makroekonomins labilitetsmekanism som skapades för ett år sedan. Syftet med strukturen är att balansera den analys som görs ur ett rent makroekonomiskt perspektiv.

Helhet i stället för delsanningar

EU måste i den här viktiga ekonomiska situationen koncentrera sig på helhetsbilden och undvika delsanningar som lyfts fram av en enskild sektor. Det är viktigt att granska interaktionsförhållandena mellan olika politiska sektorer. Även i EU är det vanligtvis de högljuddaste och starkaste sektorerna som snappar åt sig den politiska uppmärksamheten. Man skulle dock inte längre ha råd med delsanningar.

Den skiljeväg som nämns i rubriken uppstår ur finanskrisen. EU:s ekonomiska situation är svag, konkurrensläget på den globala marknaden försvagas och den sociala krisen är verklighet. Det verkar som om det för att man ska kunna lindra de negativa konsekvenserna och åstadkomma positiv samverkan utöver de makroekonomiska åtgärderna och konkurrenspolitiken även skulle krävas socialpolitiska åtgärder. Hälso- och välfärdspolitik bör heller inte i EU endast ses som ett nedskärningsobjekt och en utgiftspost, utan som en betydande faktor som främjar arbetets produktivitet, balansen i makroekonomin på lång sikt samt samhällsfreden. Den sociala sektorn är nu en plats för val, viljebildning och gripande till åtgärder. Påverkandets fönster är öppet.

Pasi Korhonen, direktör för internationella ärenden