Kirsi Varhila: Normaaliajan epänormaali lainvalmistelu (Lainvalmistelun haasteita)

Lainvalmistelu on monivaiheinen prosessi, joka vaatii paljon erilaista ammatillista osaamista ja useiden eri tahojen yhteistyötä. Koronatilanteessa tätä työtä on tehty ministeriörajat ylittäen ja yhteistyössä virastojen ja tutkimuslaitosten asiantuntijoiden ja käytännön toimijoiden kanssa.

Lainvalmistelussa valitettavan tavallinen kiire on koronatilanteessa saanut aivan uuden ulottuvuuden, kun tavoitteena on turvata ihmisten henkeä ja terveyttä nopealla aikataululla, mielellään ennakoivastikin. Samaan aikaan myös säädösvalmistelulle asetettavat vaatimukset ovat sääntelyn luonteen takia hyvin tiukat. Säädösvalmistelijoiden ja muiden asiantuntijoiden työpäivät ovat venyneet pitkiksi.

Perustuslailliset kysymykset korostuneesti esillä

Perustuslailliset kysymykset ovat korostuneesti esillä koronatilanteeseen liittyvässä lainsäädännössä, kun joudutaan punnitsemaan eri perusoikeuksien painoarvoa ja etsimään niiden välistä tasapainoa. Lakiesitysten valtiosääntöoikeudellisten perustelujen ja niiden syvyyden vaatimustaso on vuosien mittaan asianmukaisesti kasvanut.

Lakiesitysten perustuslakipohdinnalta edellytetään nykyisin aiempaa korkeatasoisempaa, lähes oikeustieteelliseen tutkimustyöhön verrattavaa pohdintaa. Kun esityksen valmistelua on tehty ministeriöissä tiedossa olleeseen valtiosääntöoikeudelliseen kehykseen, ja tämä kehys on perustuslakivaliokunnan käytännössä jatkuvasti kehittynyt, ei esityksen perustelu ole ehkä ollutkaan uudessa katsannossa enää riittävä.

Myös hallituksen esityksessä esitettäville ja arvioitaville tiedoille asetetaan aiempaa olennaisesti korkeampi vaatimustaso. Eduskunnalle on toki aina pitänyt antaa esityksen perusteluissa oikeat ja riittävät tiedot. Lainvalmistelussa on kuitenkin ollut lähestymistapana keskittyä valitun sääntelyratkaisun esittelyyn. Nykyisin esityksissä tulisi aiempaa kattavammin objektiivisesti kuvata ja analysoida kaikki vaihtoehtoiset mallit ja niiden vaikutukset. 

Lääketieteellinen tieto ja arviointi korostuvat

Sosiaali- ja terveysministeriön toimialalla yhteiskunnallisen ohjauksen tarpeet määrittyvät usein ensi sijassa lääketieteellisen tiedon ja arvioinnin perusteella. Tämä korostuu koronatilanteen hoidossa. Lääketiede kehittyy jatkuvasti, ja tieteelliselle tutkimukselle on tyypillistä, että ehdottomasti varmoja tai ainoita oikeita tietoja ja arvioita ei ole.

Uutta virusta koskevan lääketieteellisen tiedon kohdalla epävarmuuksia on paljon. Säädösohjaus soveltuu huonosti sellaisen tilanteen hallitsemiseen, jossa ohjauksen sisällöllinen tarve elää nopeasti. Sääntelyn tulisi olla laajasti mahdollistavaa, että käytännön toimenpiteet voitaisiin perustaa uusimpaan ja varmimpaan tietoon.

Kun kyse on perusoikeuksia rajoittavista toimenpiteistä, mahdollistavaa ja joustavaa lainsäädäntöä on kuitenkin haasteellista laatia niin, että se täyttäisi niin yleiset kuin erityiset perusoikeuksien rajoittamisen edellytykset täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Tämän tasapainon hakeminen on erittäin vaativaa ja aikaa vievää työtä, joka vaatii useiden eri ministeriöiden ja valtiosääntöoikeuden asiantuntijoiden vuoropuhelua.

Lakiesitysten vaikutusten arvioinnille jää vähän aikaa

Lakiesitysten vaikutusten arvioinnille jää kokonaisuudessaan nyt hyvin vähän aikaa. Myös valmisteluvaiheessa kuultavien tahojen määrää on jouduttu supistamaan ja lausuntoaikoja lyhentämään. Kun suositusten mukaan lausunnon antamiselle pitäisi lähtökohtaisesti varata kuudesta kahdeksaan viikkoa aikaa, nyt lausuntoja on pyydetty vain vajaan viikonkin määräajalla.

Lausunnonantajat eivät ehdi paneutua lakiesityksiin lyhennetyssä lausuntoajassa hyvin. Näin esimerkiksi lakia toimeenpanevien tahojen käytännön kokemukseen perustuva tieto voi jäädä hyödyntämättä valmistelussa. Myös lainvalmistelun avoimuus kärsii. 

Kaikki lakiesitykset tulisi arvioida oikeusministeriön laintarkastusyksikössä. Laintarkastus on lainsäädännön laadunvarmistuksen keskeinen elementti. Jossain tilanteissa laintarkastusta ei ole ehditty tehdä ollenkaan tai se on jouduttu tekemään kiireen vuoksi vain pintapuolisesti, varsinaista arviointilausuntoa antamatta. 

Esitysten kääntäminen ruotsiksi vaatii oman aikansa, ja voi aiheutua vakaviakin ongelmia, jos mahdollista virhettä ruotsinkielisessä versiossa ei kiireen vuoksi havaita ennen lain voimaantuloa. 

Lainvalmisteluosaaminen hyvällä tasolla

Lainvalmisteluosaaminen on keskimäärin hyvällä tasolla, mutta siihen on kuitenkin kiinnitettävä jatkuvasti huomiota. Viime aikoina on toivottu erityisesti tukea ja koulutusta perus- ja ihmisoikeusasioissa. Lainvalmisteluosaamiseen liittyy kiinteästi myös säädösvalmistelijoiden paikoin korkea vaihtuvuus.

Lainvalmisteluosaamisen pitkäjänteisen turvaamisen kannalta ministeriöissä on selkeästi kiinnitettävä huomiota myös henkilöstöhallinnollisiin ratkaisuihin, joilla osaamisen säilyminen, kehittäminen ja jakaminen turvataan.

Lainvalmistelun kehittämisestä kirjattu hallitusohjelmassa

Hallitusohjelmaan sisältyy useita lainvalmistelun kehittämistä ja lainvalmistelun laadun parantamista koskevia kirjauksia. Kirjaukset koskevat lakiesitysten perustuslainmukaisuuden sekä vaikutusten arviointien tehostamista ja laajentamista, lainvalmistelijoiden perus- ja ihmisoikeusosaamisen vahvistamista, valtioneuvostotasoisen jälkivaikutusarviointijärjestelmän laatimista sekä paremman sääntelyn kokonaisvaltaisen toimintaohjelman laatimista.  

Oikeusministeriö on asettanut ministeriöiden edustajista koostuvan yhteistyöryhmän lainvalmistelun kehittämiseksi. Työryhmän tehtävänä on mm. edistää hallitusohjelmaan sisältyvien lainvalmistelun laatua koskevien kirjausten toteutumista ja toimia paremman sääntely toimintaohjelman ohjausryhmänä.

Kirsi Varhila
kansliapäällikkö
sosiaali- ja terveysministeriö