Kuljetusten kehittäminen kunnassa KT 6/2005

Yhteiskunnan korvaamien kuljetusten ja matkojen määrä ja kustannukset ovat kohonneet viime vuosina merkittävästi. Kunnat, Kela ja valtio ovat etsineet uusia keinoja henkilökuljetusten palvelujen turvaamiseksi ja kehittämiseksi yhteiskunnallisesti kestävällä tavalla. Yhteiskunnan korvaamien matkojen yhdistelemistä ja ketjuttamista on kokeiltu useilla alueilla. Valtio on tukenut kokeiluja ja arvioinut saatuja kokemuksia.

Vuoden 2004 keväällä liikenne- ja viestintäministeriön asettama poikkihallinnollinen työryhmä esitti maan kattavaa matkojen yhdistelyä. (Yhteiskunnan korvaamien matkojen järjestäminen, hallinnointi ja rahoitus LVM:n julkaisuja 25/2004) Syksyllä 2004 liikenneministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, opetusministeriö, Kansaneläkelaitos, Suomen Kuntaliitto ja eräät muut keskeiset toimijat, allekirjoittivat keskinäisen sopimuksen, jolla nämä tahot sitoutuivat toimimaan yhteistyössä matkojen yhdistelykeskusten perustamiseksi.

Matkojen yhdistelemisen laajentamiseksi asetettu valtakunnallinen seuranta- ja ohjausryhmä on saanut valmiiksi matkojen yhdistelytoiminnassa tarvittavat asiakirjamallit valtakunnallisen yhtenäisyyden saavuttamiseksi. Asiakirjamalli on laadittu läänin alueen yhteistoiminnan pohjaksi ja lääninhallituksen valtuuttamiseksi toimimaan toiminta-alueen matkapalvelukeskuksen hankkijana. Liikenne- ja viestintäministeriö suuntaa valtionapua matkapalvelukeskusten perustamiseen.

Läänien liikenneviranomaiset neuvottelevat alueensa kuntien, sairaanhoitopiirien sekä Kelan kanssa matkapalvelukeskusten (MPK) aluejaon vahvistamisesta sekä toiminnan käynnistämisestä. Kunnat voivat osallistua matkapalvelukeskusten toimintaan tai järjestää palvelut muulla tavalla. Matkapalvelukeskusten verkosto on tarkoitus saattaa kattavaksi ja matkojen yhdistely aloittaa asteittain lähivuosien aikana koko maassa.

Yhteistyötä koordinoivat läänihallitusten liikenneosasto, jotka yhteistyössä kuntien, sairaanhoitopiirien ja Kansaneläkelaitoksen kanssa sopivat matkapalvelukeskusten (MPK) alueesta. Lääninhallitukset myös hankkivat (kilpailuttavat) MPK-operaattorin ja tekevät sopimuksen matkojen yhdistelypalveluista.

Lääninhallitusten ja alueen muiden toimijoiden kesken sovitaan toimintaan osallistuvien osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista. Yhteistyösopimuksessa määritellään myös, millä tavalla matkapalvelukeskuksen toiminnasta aiheutuvat kustannukset jaetaan eri osapuolten kesken. Matkapalvelukeskusten toimintaan osallistuminen ei muuta kuntien lakisääteisiä tehtäviä eikä rajoita asiakkaiden oikeutta palveluihin. Muutos koskee matkojen tilaamis- ja kuljetustapaa.

Kattava ja esteetön julkinen liikenne tavoitteena

Julkinen liikenne voi olla matkustajatuloilla toimivaa itsekannattavaa liikennettä tai valtion tai kuntien tukemaa ostoliikennettä. Liikenneyhteyksien kattavuus vaihtelee, samoin liikennevälineiden saavutettavuus, erityisesti vammaisten ja ikäihmisten kannalta. Kansalaisten asiointimahdollisuuksien turvaamiseksi riittävä julkinen liikenne ja esteettömät liikennevälineet ovat tavoitteita, joihin voidaan ja kannattaa pyrkiä myös kuntatasolla.

Julkisen liikenteen palvelujen kattavuuden puutteista sekä liikennevälineiden esteistä johtuen osa vammaisista ja ikäihmisistä sekä autottomista maaseudun asukkaista ei kykene itsenäisesti ja omatoimisesti suoriutumaan arkisista toimistaan. Väestön ikääntymisen mukanaan tuoma toimintakyvyn heikentyminen ja erityisesti maaseudun julkisen liikenteen väheneminen ovat lisänneet sosiaalilainsäädännön perusteella järjestettävien kuljetuspalvelujen tarvetta. Myös Kelan matkakustannusten korvauskustannukset ovat kohonneet nopeasti viime vuosien aikana.

Sosiaali- ja terveydenhuolto kuljetusten järjestäjänä

Julkisen liikenteen järjestämiseen kunnilla ei ole lakisääteistä velvoitetta. Sen sijaan opetustoimella sekä sosiaali- ja terveydenhuollolla on lainsäädäntöön perustuva kuljetusten järjestämisvastuu. Sosiaalitoimi järjestää kuljetuksia niitä tarvitseville kuntalaisille päivähoitolain, sosiaalihuoltolain, kehitysvammalain ja vammaispalvelulain perusteella. Lisäksi kunnilla on velvollisuus huolehtia sairaanhoidon kuljetuksista sekä laitoshoidossa olevien henkilöiden siirroista sosiaali- ja terveydenhuollon yksiköiden välillä.

Kansaneläkelaitos korvaa vakuutetuille sairausvakuutuslain nojalla sairauden tai kuntoutuksen vuoksi tehtävistä matkoista aiheutuvia tarpeellisia kustannuksia omavastuun ylittävältä osin. Sairausvakuutuksen matkakustannukset ovat nousseet viime vuosina merkittävästi. Kansaneläkelaitos on kokeillut matkojen yhdistämistä keinona hillitä matkakustannusten jatkuvaa kohoamista. Uudessa, vuoden 2005 alusta lukien voimaantulleessa sairausvakuutuslaissa on huomioitu matkojen yhdistelytoiminta kustannuskorvausten perusteena.

Sosiaalihuoltolain mukaiset kuljetukset ikäihmisten asiointiavuksi

Sosiaalihuoltolain ja -asetuksen mukaan kunnat järjestävät kotipalvelun tukipalveluina muun muassa ateria-, vaatehuolto-, kylvetys-, siivous-, kuljetus- ja saattajapalveluja henkilöille, joiden toimintakyky on heikentynyt siten, että he tarvitsevat apua ja henkilökohtaista huolenpitoa. Kunnat järjestävät sosiaalihuoltolain perusteella myös yksilöllisiä kuljetuspalveluja henkilöiden itsenäisen selviytymisen ja kotona asumisen tukemiseksi. Varsinaisten henkilökuljetuspalvelujen lisäksi kuljetuksia liittyy myös tukipalvelujen, kuten ateriapalvelujen järjestämiseen.

Sosiaalihuoltolaissa ja -asetuksessa ei ole tarkempia määräyksiä kuljetuspalvelun järjestämisestä eikä tähän palveluun ole asiakkailla subjektiivista oikeutta. Kunnat määrittelevät talousarvionsa puitteissa muun muassa matkoihin oikeuttavat kriteerit, matkojen määrän sekä matkoista asiakkailta perittävät maksut.

Sosiaalihuoltolain mukaisista kuljetuspalveluista ei ole kerätty tilastotietoja. Erillisselvityksessä saatujen tietojen mukaan vuonna 2001 noin 60 prosenttia kunnista järjesti sosiaalihuoltolain mukaisia kuljetuspalveluja. Palvelun piirissä arvioidaan olleen vuonna 2001 yhteensä 13 000 – 14 000, lähinnä ikäihmistä eli noin 20 prosenttia vaikeavammaisten kuljetuspalvelujen asiakasmäärästä. Palvelun kustannukset olivat alle 10 prosenttia vaikeavammaisten kuljetuspalvelujen kustannuksista.

Lasten päivähoidon ja esiopetuksen kuljetukset

Päivähoidossa olevalle lapselle voidaan päivähoitolain mukaan järjestää myös tarpeelliset kuljetukset, mutta kuljetusten järjestäminen on kunnille harkinnanvaraista eikä päivähoidon kuljetuksista ole olemassa tarkempaa sääntelyä. Siten kunnat voivat järjestää kuljetukset haluamallaan tavalla. Lasten päivähoitolain mukaiset kuljetukset koskevat läänien peruspalvelujen arvioinnin tietojen mukaan vain pientä määrää lapsia. Perusopetuslain mukaiset esiopetuksen kuljetukset ovat perusopetuksen oppilaskuljetusten tavoin kuntien järjestettäviä vuoden 2004 syksystä alkaen.

Vammaispalvelulain kuljetukset kasvava haaste

Vammaispalvelulain mukaan vaikeavammaisilla henkilöillä, joilla on kohtuuttoman suuria vaikeuksia käyttää julkista liikennettä, on oikeus vähintään 18 yhdensuuntaiseen asiointi- ja virkistysmatkaan kuukaudessa työ- ja opiskelumatkojen lisäksi. Kuljetuspalveluista peritään joukkoliikenteen maksua vastaava omavastuuosuus. Vaikeavammaisten kuljetuspalvelun tarvitsijoiden määrä on lisääntynyt ennakoitua nopeammin. Kuljetuspalvelujen asiakasmäärät ovat kasvaneet seuraavasti:

1990:  35 000
1995: 46 000
2000: 67 000
2005: 80 000 (arvio)

Vammaispalveluselvityksen mukaan vammaispalvelulain palveluja sai vuonna 2001 yhteensä 86 000 – 90 000 henkilöä. Näiden palvelujen kokonaiskustannukset olivat noin 164 miljoonaa euroa. Vammaispalveluja saaneista asiakkaista kuljetuspalvelun käyttäjiä oli runsaat 80 prosenttia ja kuljetuspalvelun kustannukset olivat lähes puolet vammaispalvelujen kokonaiskustannuksista.

Ikääntyneiden osuus kuljetuspalveluasiakkaista on kohonnut. Vuonna 2001 yli 65-vuotiaiden osuus oli 69 prosenttia. Suurissa kaupungeissa iäkkäiden osuus on maaseutua suurempi. Vammaispalvelulaki on pitkälti muuttunut ikäihmisten kuljetuspalvelulaiksi. Muun muassa Pohjois-Savon matkojen yhdistelykeskuksen toiminnasta saatujen kokemusten mukaan sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetuspalvelujen järjestämisellä on mahdollisuus vähentää vaikeavammaisten kuljetuspalvelujen kysyntää.

Kehitysvammalain kuljetukset

Erityishuoltopiirin kuntainliitto tai erityishuoltoa järjestävä kunta on velvollinen järjestämään kehitysvammaisten erityishuollon palvelut sekä erityishuollon saamiseksi välttämättömät kuljetukset tai suorittamaan niistä aiheutuvat kustannukset. Kehitysvammalain perusteella järjestetään erityishuoltoa saavien henkilöiden matkat esimerkiksi kotoa työ- ja toimintayksikköihin sekä kerhoihin, mutta ei kehitysvammaisten henkilöiden tarvitsemia asiointimatkoja. Mikäli päivähoito tai iltapäivähoito järjestetään erityishuoltona, myös tarvittavat matkat sisältyvät palveluun. Erityishuollon saamiseksi järjestetyistä kuljetuksista asiakkailta ei peritä maksua.

Suurin osa kehitysvammaisista ihmisistä asuu oman perheensä kanssa. Asumispalvelujen piirissä olevien kehitysvammaisten henkilöiden määrä on lisääntynyt ja samalla heidän liikkumis- ja asiointitarpeensa lähiyhteisössä ovat lisääntyneet. Kuntien talous- ja toimintatilastojen mukaan vuonna 2003 asumis- perhehoito- ja laitospalvelujen piirissä oli runsaat 12 000 kehitysvammaista henkilöä.

Kuljetusten järjestäminen jakaantuu erityishuoltopiirien ja kuntien kesken. Kehitysvammalain perusteella järjestettävien kuljetusten määrästä tai kustannuksista ei ole olemassa tilastoja. Kehitysvammaisten päivä- ja työtoiminnan piirissä oli vuonna 2003 yhteensä 11 800 henkilöä. Näistä suuri osa tarvitsee päivittäin kuljetuksen kodin ja toimintakeskuksen välisillä matkoilla.

Yhteistyössä laatua, osaamista ja tehokkuutta sekä monimuotoisia palveluja

Samalla, kun kaikille avoin joukkoliikenne on haja-asutusalueilla vähentynyt, opetus-, sosiaali- ja terveystoimen erityiskuljetusten määrä ja kustannukset sekä Kelan maksamat korvaukset matkakustannuksista ovat kasvaneet. Vain yhteistyötä lisäämällä ja tiivistämällä on mahdollista järjestää kuntalaisten tarpeita vastaavat kuljetukset yhteiskunnallisesti kestävällä tavalla. Tämä on haaste sosiaali- ja terveystoimen sekä opetustoimen viranhaltijoille ja luottamushenkilöille.

Kuntien sisällä tapahtuu osin samanaikaisia kuljetuksia eri palveluyksiköihin. Myös sosiaali- ja terveystoimen sisällä kuljetuksia järjestetään eri toimintayksiköiden toimesta. Mikäli kunnan kuljetusten kokonaisuuden suunnittelu tehdään kunnan eri hallintokuntien ja toimintayksiköiden yhteistyönä, voidaan asiakkaiden palvelutasoa vaarantamatta saavuttaa kuljetuskustannuksissa taloudellisia säästöjä yhdistämällä kuljetuksia. Hallinnonalojen yhteistyötä tarvitaan liikenne- ja kuljetusjärjestelyjen kehittämiseksi siten, että tulevat palvelu- ja kustannushaasteet olisivat helpommin vastaanotettavissa.

Liikenteen ja siihen liittyvien palvelujen laatukysymykset korostuvat silloin, kun matkustajien toimintakyky on alentunut. Koska kuljetuspalvelujärjestelmä on voinut turvata mahdollisuuden itsenäiseen liikkumiseen, matkojen yhdistelemisen aloittaminen on aiheuttanut asiakkaiden vastarintaa paikkakunnilla, joissa kuljetuspalveluja on alettu hallinnoida matkojenyhdistelykeskusten tai matkapalvelukeskusten kautta. Muutos yksilökuljetuksesta joukkokuljetukseen sekä tutun taksin valintaoikeuden menettäminen ovat aiheuttaneet asiakkaissa epävarmuutta. Asiakkaiden edustajien mukana oleminen kehittämistyössä on hyvin tärkeää alusta alkaen.

Matkojen yhdisteleminen ei muuta eikä rajoita asiakkaiden oikeutta tai pääsyä kuljetuspalvelujen piiriin. Matkojen tilaamis- ja toteuttamistapa sen sijaan muuttuvat. Muutosvaiheessa tiedottamisen tulee olla määrällisesti ja laadullisesti riittävää. Kokemus on osoittanut, että kuntalaisille on syytä tiedottaa muutoksista ennakkoon. Pitkällä tähtäyksellä muutokset odotettavasti helpottavat liikkumista, kun tilauksen voi tehdä yhdestä numerosta ja toimintatapa yhtenäistyy valtakunnallisesti.

Sekä palveluliikennettä että matkojen yhdistelyä koskeneiden selvitysten mukaan palvelujen käyttäjät ovat alun epävarmuuden jälkeen olleet tyytyväisiä uusiin palveluihin. Vammaispalveluasiakkaiden tyytymättömyyden syitä ovat olleet kaluston ja palvelun laatu sekä kuljetusten myöhästeleminen. Asiakaspalautteen kerääminen ja palautteeseen reagoiminen on varsinkin toiminnan alkuvaiheessa tärkeää. Yhdistelyoperaattorin hankintaan liittyvissä asiakirjamalleissa on kiinnitetty paljon huomiota laatukysymyksiin.

Asiakkaita koskevien tietojen luottamuksellinen käsittely on tärkeää. Palvelunkäyttäjät ovat esittäneet eri yhteyksissä huolensa tietosuojan pitävyydestä ja henkilökohtaisten asioittensa leviämisen uhasta matkojen yhdistelyn vuoksi. Tietosuojavaltuutetun toimisto on antanut lausunnon matkojen yhdistelykeskusten toimintaan liittyvien tietojen käsittelystä ja tarkastanut liikenne- ja viestintäministeriön seurantaryhmän valmistelemat malliasiakirjat. Lähtökohtana on, että asiakkaasta on annettava toimijalle, kuten matkapalvelukeskukselle ne tiedot, joita tarvitaan hyvän palvelun aikaan saamiseksi.

Asiakasprofiili on hyvän palvelun avain

Kunnassa tehdään edelleen kuljetuspalvelupäätös. MPK-operaattori tarvitsee päätöksestä ja asiakkaasta riittävät tiedot, jotta asiakas saa hänelle soveltuvan palvelun. Lääninhallitusten käyttöön valmistelluissa hankinta-asiakirjamalleissa on liitteenä esimerkki MPK-operaattorin tarvitsemista henkilökohtaiseen asiakasprofiilin kuuluvista tiedoista. Päätöksen tekijän eli kunnan on huolehdittava asiakasprofiilin päivittämisestä tarvittaessa. Asiakkaan tietojen asianmukaisesta turvaamisesta kuuluu vastuu kaikille toimintaan osallistuville tahoille.

Asiakasprofiiliin kuuluvat tiedot:

Nimi
Osoite
Kunta
Aliasosoitteet (usein käytetyt osoitteet)
Puhelinnumerot + tieto saako numeroita antaa kuljettajalle
Syntymävuosi
Kuljetukseen liittyvät rajoitteet (esim. vahva hajuallergia, puhevamma, kuulovamma, näkövamma)
Apuvälineet
Opaskoira, avustajakoira, kuulokoira
Asiakasluokka (VPL/SHL)
Avustustarve kuljetuksen alussa, aikana ja lopussa
Matkamäärä
Matka-alue
Päätöksen alkamispäivä
Päätöksen loppumispäivä
Autotyyppi
Saattaja / avustaja maksutta mukana (kyllä / ei)
Perheenjäsenten oikeus matkustaa mukana joukkoliikennelipun hinnalla
Omavastuu
Lisätiedot kuljettajalle
Lisätiedot matkojenvälittäjälle
Myönnetyt erioikeudet (vakiokuljettaja, ei yhdistetä matkoja)
Asiakaskohtainen tiedottamistapa
Kommunikointitapa
Henkilötunnus (SVL-asiakkailla)

Liikenne- ja viestintäministeriö julkaisee lähiaikoina raportin "Matkapalvelukeskusten asiakas- ja palveluprofilointien ja tietokantojen arviointi" (liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 43/2005).

Henkilökuljetusten kehittämiseen liittyvää tietoa on mm. liikenne- ja viestintäministeriön, www.mintc.fi ja Suomen Kuntaliiton www.kunnat.net internetsivuilla. Kansaneläkelaitoksen Matke- ja Jatkekokeiluhankkeiden raportit löytyvät www.kela.fi internetsivuilta. Matkojen yhdistelystä on kokemusta mm. Kuopion, Jyväskylän, Tampereen, Seinäjoen, Helsingin ja Espoon kaupungeilla.

Lisätietoja :

Aini Kimpimäki, sosiaali- ja terveysministeriö, puh (09) 160 74133
aini.kimpimaki@stm.fi
Silja Siltala, Suomen Kuntaliitto, puh. (09) 771 2104
silja.siltala@kuntaliitto.fi

Läänien sosiaali- ja terveysosastot:

Etelä-Suomen lääni:
Leena Ahti, p. 020 516 3183, leena.ahti@eslh.intermin.fi

Länsi-Suomen lääni:
Pirjo Lehmusto, puh. 202 517 6393, pirjo.lehmusto@lslh.intermin.fi
Aimo Hirsiaho, puh. 020 517 4245, aimo.hirsiaho@lslh.intermin.fi

Itä-Suomen lääni:
Anja Lehtonen, puh. 020 516 6057, anja.lehtonen@islh.intermin.fi

Oulun lääni:
Maija Pelkonen, puh. 020 517 8706, maija.pelkonen@olh.intermin.fi

Lapin lääni:
Risto Harpela, puh. 020 517 7711, risto.harpela@llh.intermin.fi