Rajatestausmallin valmistelussa vaihtoehdot on arvioitu laajasti

sosiaali- ja terveysministeriö

18.3.2021 9.08

Kolumni

Julkisuudessa on eri yhteyksissä puitu sitä, että hallituksen antamissa lakiesityksissä ei edelleenkään ole säännöksiä rajojen terveysturvallisuuteen liittyvistä ennakkotestitodistusvaatimuksista ja edellytetty, että tällaisia säännöksiä tulisi tartuntatautilakiin pikimmiten saada. Esimerkiksi Helsingin Sanomien (HS) 14.3.2021 julkaisemassa kahdessa eri artikkelissa käsitellään kyseistä asiaa.

Toisessa artikkelissa (ks. alla viittaus 1) todetaan, ettei perustuslaki oikeustieteilijöiden mukaan estäisi negatiivisen ennakkotestitodistuksen vaatimista ja ettei oikeusministeriö ole tyrmännyt ennakkotestitodistukseen perustuvaa mallia missään vaiheessa. Toisen HS:n artikkelin (ks. alla viittaus 2) mukaan oikeuskansleri olisi jo marraskuussa 2020 suositellut negatiivisen ennakkotestitodistuksen vaatimista ulkomaalaisilta.

Todettakoon, että ennakkotestitodistusvaatimus sisältyi jo liikenne- ja viestintäministeriön toimesta valmisteltuun hallituksen esitykseen (HE 137/2030 vp), joka annettiin eduskunnalle 1.10.2020. Perustuslakivaliokunta totesi lakiesitystä koskevassa lausunnossaan (PeVL 32/2020 vp), että ehdotus todistuksen vaatimisesta rajoilla on merkityksellinen useiden perusoikeuksien kannalta.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella ennakkotestitodistus vaatimuksesta säätäminen olisi edellyttänyt muun muassa perussäännökset siitä millaisista maista tai millaisilta alueilta tulevilta henkilöiltä todistusta edellytetään. PeV:n mukaan ehdotetusta sääntelystä ei käynyt selvästi ilmi, mitä seurauksia vaaditun todistuksen puuttumisella olisi.

Lisäksi perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella todistusvaatimuksen ulkopuolelle olisi tullut sulkea Suomen kansalaiset, joilla on perustuslain 9 §:n 3 momentin mukaan on ehdoton oikeus saapua maahan. Lakiesitys palautettiin valtioneuvostoon valmisteltavaksi.

Valmistelu sosiaali- ja terveysministeriössä

Rajojen terveysturvallisuutta koskevan tartuntatautilain muutoksen valmistelu siirtyi sosiaali- ja terveysministeriölle (STM) 22.10.2020, jossa valmistelua tehtiin erittäin tiiviissä yhteistyössä eri hallinnonalojen, etenkin oikeusministeriön ja sisäministeriön kanssa. STM lähti valmistelussa liikkeelle ennakkotestitodistuksen esittämisvelvollisuutta koskevasta sääntelymallista.

Valmistelussa kuitenkin sekä sisäministeriö että Rajavartiolaitos painottivat, ettei Schengen-säännöstö mahdollista todistuksen säätämistä maahantulon edellytykseksi. Myös oikeusministeriö totesi epävirallisessa lausunnossaan 30.10.2020, että testitodistus ei voisi olla maahantulon edellytys ja todistuksen osalta kyse ei voisi olla matkustamiseen tai maahantuloon liittyvästä selvityksestä.

Oikeusministeriö toi lisäksi valmistelussa esille, että ennakkotestitodistuksen vaatiminen muodostaa helposti kuvan kielletystä sisärajavalvonnasta, jota kierrettäisiin maahantulon yhteydessä tehtävällä toisenlaisella valvonnalla. Oikeusministeriön epävirallisessa lausunnossa todettiin, että tilanteessa, jossa ei ole sisärajavalvontaa, ei tule perustaa sisärajavalvonnaksi katsottavaa valvontaa maahantulon yhteyteen ja näin keinotekoisilla järjestelyillä kiertää vapaata liikkuvuutta.

Perusoikeuksiin on mahdollista tehdä välttämättömiä rajoituksia tavallisella lainsäädännöllä, kunhan perusoikeuksien yleiset ja erityiset rajoitusedellytykset täyttyvät. Perusoikeusrajoitusten tulee muun muassa olla välttämättömiä ja tehokkaita lain tavoitteen toteutumisen kannalta.

Schengen-alueelta Suomen raja voidaan ylittää käytännössä missä vain tilanteessa, jossa sisärajavalvontaa ei ole. Testitodistuksen vaatiminen kaikilta maahan saapuvilta olisi käytännössä sääntelyn tehokkuuden ja välttämättömyyden vuoksi edellyttänyt, että todistukset myös tarkastetaan kaikilta Suomeen saapuvilta. Tilanteessa, jossa sisärajavalvontaa ei olisi palautettu, tämä olisi käytännössä ollut mahdotonta toteuttaa, sillä rajanylityspaikoilla ei olisi ollut viranomaisia näitä todistuksia tarkastamassa.

Tämä olisi oikeusministeriökin näkemyksen mukaan vaikuttanut ehdotetun sääntelyn tehokkuuden ja välttämättömyyden arviointiin. Sääntely olisi tältä osin jäänyt käytännössä suositusluontoiseksi, sillä varsinaisia oikeusvaikutuksia todistusvelvollisuuteen ei olisi kytkeytynyt. Laissa ei voida säätää velvollisuudesta, joka tosiasiassa ei sitä edes olisi – tämä ei olisi hyvän lainsäädäntötekniikan mukaista. Lisäksi, kun kyse olisi perusoikeuksia rajoituksesta, ei suositusluontoista velvollisuutta voitaisi pitää yleisten rajoitusperusteiden mukaisesti välttämättömänä ja riittävän tehokkaana toimena.

Karanteeniin perustuva sääntelyvaihtoehto

Valmistelussa siirryttiin siis pohtimaan muita vaihtoehtoja rajojen terveysturvallisuuden varmistamiseksi. Oikeusministeriö ehdottikin 30.10.2020 antamassaan epävirallisessa lausunnossa karanteenipohjaisen mallin arviointia ennakkotestitodistukseen perustuvan mallin asemesta. Tässä vaihtoehdossa lähtökohtana oli objektiivinen karanteeniperuste, johon olisi laissa säädetty tiettyjä poikkeuksia. Karanteenin olisi voinut välttää, tai sitä olisi voinut lyhentää esittämällä esimerkiksi todistuksen sairastetusta, mutta jo parantuneesta covid-19 taudista tai negatiivisen ennakkotestitodistuksen esittämisellä.

Esitysluonnos oli lausuntokierroksella marraskuussa 2020 ja lausuntoja siihen tuli runsaasti, 114 kappaletta. Pääosin lausuntopalaute oli kriittistä ja esiin nostettiin muun muassa karanteenipäätöksen luonne henkilön perusoikeuksia vahvasti rajoittavana toimenpiteenä, jota ei olisi mahdollista tehdä objektiivisin ja kollektiivisin perustein pelkästään lähtömaan epidemiatilanteen perusteella.

Lisäksi lääketieteen asiantuntijat toivat esille negatiiviseen ennakkotestitodistukseen liittyvät riskit: negatiivinen covid-19-taudin testitulos ei poissulje sitä mahdollisuutta, että henkilö olisi saanut tartunnan, vaikka tauti ei vielä testissä näkyisi.

Oikeuskanslerinvirasto antoi 19.11.2020 karanteenimalliin pohjautuvasta lakiesityksestä lausunnon (OKV/2525/21/2020-OKV-2), jonka mukaan suhteellisuusperiaatteen ja yksilölliseen arviointiin perustuvan karanteenimääräyksen kannalta olisi perustellumpaa, että matkustamisen terveysturvallisuusjärjestelmä perustuisi ensisijaisesti testaamiseen siten, että testaus voitaisiin määrätä tietyillä laissa säädetyillä perusteilla tehtäväksi maahan saapuessa. Lausunnon mukaan maahantulotestauksen poikkeusperusteena olisi voinut olla luotettava negatiivinen testitodistus ennakkoon tehdystä testistä. STM:n näkemyksen mukaan oikeuskansleri suositteli siis nimenomaisesti ja ensisijaisesti testaamiseen perustuvaa mallia – ei ennakkotestitodistukseen perustuvaa mallia.

Myös oikeusministeriö antoi lausuntokierroksella lausunnon lakiesityksestä (23.11.2020). Lausunnon mukaan karanteeniin määräämisessä on kyse vapaudenriistoa merkitsevästä toimenpiteestä, jota ei ainakaan lähtökohtaisesti voida määrätä yksinomaan objektiivisin ja kollektiivisin perustein.

Tämä oli hiukan yllättävää, ottaen huomioon, että aloite karanteenimallin arviointiin tuli oikeusministeriöltä. Lausunnossaan oikeusministeriö totesi, että luonnoksessa kuvatut matkustajamäärät ovat niin pieniä ja tartunnoista vain pieni osa tulee ulkomailta, mikä herätti muun muassa kysymyksen siitä, kuinka tehokasta ja välttämätöntä tällainen sääntely olisi.

Myös valvonnan haastavuus nousi esille yhtenä sääntelyn vaikuttavuuden, tehokkuuden ja välttämättömyyden arviointiin liittyvänä seikkana. Tilanteessa, jossa sisärajavalvontaa ei ole palautettu, voidaan Suomen raja Schengen-alueelta ylittää käytännössä mistä tahansa, jolloin valvonta olisi voinut olla haastavaa. Oikeusministeriön lausunnon perusteella se olisi suoraan vaikuttanut ehdotetun sääntelyn tehokkuuden ja välttämättömyyden arviointiin.

Karanteenimalliin pohjautuvaa esitysluonnosta ei edellä kuvattujen haasteiden vuoksi annettu eduskunnalle ja näin siis luovuttiin myös karanteenimalliin pohjautuvan esityksen valmistelusta.

Pakollista covid-19-testiä koskeva vaihtoehto

Rajojen terveysturvallisuutta koskevan sääntelyn etenemisen ja voimaantulon varmistamiseksi ryhdyttiin seuraavaksi työstämään oikeuskanslerin viraston esittämää testaukseen pohjautuvaa mallia. Alussa sääntelyä lähdettiin rakentamaan siten, että siihen sisältyi tiettyjä poikkeusperusteita: esimerkiksi negatiivisen testitodistuksen esittämisellä olisi testaamisen rajoilla voinut välttää. Jos olisi säädetty erillisestä covid-19-pakkotestistä rajoilla, olisi siihen tullut myös kytkeä erilliset seuraamusta koskevat säännökset rikoslakiin, jotta sääntelyä oltaisiin voitu pitää tehokkaana.

Valmistelussa esille nousivat samat ongelmat, joita sisältyi edellä esitettyyn karanteeni- ja ennakkotestitodistusmalliin; valvonnan haastavuus etenkin sisärajavalvonnan päätyttyä, sääntelyn välttämättömyyden ja tehokuuden arviointi, seuraamusten kytkeminen erilliseen testausta koskevaan säännökseen ja niin edelleen.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on arvioinut, että ennen maahan saapumista tehtävä covid-19-testi laskee tartunnan riskiä vain noin 10-20 %. Testaus ennen maahan saapumista estäisi siis vain osan matkailijoiden tartunnoista, sillä matkailijat voisivat altistua tartunnalle myös testissä käymisen jälkeen. Virkamiesvalmistelussa arvioitiin, että maahan saapumisen jälkeen tehtävä terveystarkastus ja tarvittaessa testaus estävät tartuntoja tehokkaammin kuin pelkkä ennakkotestaus.

Pakollista terveystarkastusta koskevat säännökset sisältyvät jo voimassa olevaan tartuntatautilakiin ja sen mukaisesti olisi mahdollista operoida myös rajoilla. Terveystarkastus voi voimassaolevan tartuntatautilain mukaisesti sisältää myös välttämättömiä testejä ja tutkimuksia. Säännöksen soveltamiseen liittyi kuitenkin epävarmuustekijöitä ja tulkintaa koskevia erimielisyyksiä STM:n ja toimivaltaisen viranomaisen kesken muun muassa sen suhteen, voidaanko päätös tehdä ennakollisesti ja voiko se koskea laajempaa joukkoa kerrallaan. Tämän vuoksi sääntelyä ryhdyttiin tarkentamaan.

Pakollista terveystarkastusta koskeva sääntely

Useiden erilaisten vaihtoehtojen pohdinnan ja valmistelun jälkeen nyt ehdotettuun tartuntatautilain muutosesitykseen (HE 15/2021 vp) päädyttiin, koska joukkoja koskevat pakolliset terveystarkastukset mahdollistaisivat tehokkaat toimet myös rajoilla, ja sääntelyyn sisältyi jo sääntelyn tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen liittyvä seuraamussäännös. Pakollisia terveystarkastuksia koskevan sääntelyn täsmentäminen mahdollistaisi jo voimassa olevan sääntelyn täysimääräisen käytön. Esitetty vaihtoehto mahdollistaisi edellä esitetyistä sääntelyvaihtoehdoista parhaiten alueellisen epidemiologisen tilanteen huomioimisen sekä nopeat ja ajantasaiset toimet muuttuvissa tilanteissa.

Ehdotettu tartuntatautilain 16 §:n täsmentäminen mahdollistaa sen, että aluehallintovirasto voi tehdä ennakollisesti useaan henkilöön samanaikaisesti kohdistuvan pakollista terveystarkastusta koskevan päätöksen. Sääntely mahdollistaa toimet rajoilla, mutta myös muualla, kuten esimerkiksi telakoilla tai rakennustyömailla, joissa tartuntoja on esiintynyt.

Pakollinen testi osana terveystarkastusta

Pakollista terveystarkastusta koskeva sääntely mahdollistaa myös välttämättömien testien ja tutkimusten tekemisen. Pakolliseen terveystarkastukseen osallistumisen laiminlyöminen on säädetty rangaistavaksi rikoslain (39/1889) 44 luvun 2 §:n nojalla. Rikoslain säännöstä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan rangaistavaa voisi olla vain yleisvaarallisia tartuntatauteja koskevien säännösten tai päätösten rikkominen. Henkilöä voitaisiin perustelujen mukaan rangaista esimerkiksi silloin, jos hän ei saapuisi pakolliseen terveystarkastukseen tai pakolliseen rokotukseen.

Säännöksen sanamuodon mukaan osallistumisen laiminlyönnin lisäksi myös pakollisiin terveystarkastuksiin liittyvien tutkimusten laiminlyöminen voisi mahdollisesti olla rangaistavaa; "rikkoo pakollista terveystarkastusta koskevassa yleisessä tai yksittäistapausta koskevassa päätöksessä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi asetettua velvollisuutta".

Sekä hallintovaliokunta että sosiaali- ja terveysvaliokunta ovat todenneet, että tartuntatautilain 16 §:ssä pakolliseksi on määrätty nimenomaan osallistuminen terveystarkastukseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy hallintovaliokunnan näkemykseen siitä, että terveystarkastukseen osallistuminen edellyttää sitä, että terveystarkastus voidaan tosiasiallisesti henkilölle myös suorittaa.

Mikäli rikoslaissa säädetyn seuraamuksen voisi välttää vain saapumalla paikalle sinne, missä pakollinen terveystarkastus järjestetään, ei kyseisellä säännöksellä voida katsoa olevan juurikaan merkitystä tartuntatautien torjumisen kannalta. Saapuminen terveystarkastukseen ei itsessään ehkäise tartuntojen leviämistä, vaan leviämistä ehkäistään terveystarkastuksessa esille tulleiden tietojen, kliinisten havaintojen ja mahdollisten tutkimusten perusteella (katso Hallintovaliokunnan lausunto (HaVL 3/2021 vp) sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö (StVM 6/2021 vp).

Todettakoon, että myös oikeusministeriö totesi edellä kuvattua karanteenimallia koskevassa lausunnossaan 23.11.2020, että testaamiseen perustuva malli rakentuu ajatukseen pakkotestauksesta, jonka voimassa oleva 16 § mahdollistaa. Oikeusministeriö totesi lausunnossaan lisäksi, että pakkotestaaminen on luonteeltaan merkittävä henkilön koskemattomuuteen puuttuva toimenpide, josta kieltäytyminen on kriminalisoitu rikoslain 44:2 § nojalla.

Huomionarvoista on myös se, että sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään (StVM 6/2021 vp) katsonut, että aluehallintovirastoilla on pakollisia terveystarkastuksia koskevia määräyksiä kohdentaessaan mahdollisuus harkita, keneen on välttämätöntä kohdentaa pakolliset terveystarkastuksen epidemiologisesti yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Esimerkiksi maahantuloon liittyen sellaiset henkilöt, joilla on esittää riittävällä luotettavuudella tietyn ajan sisällä otettu negatiivinen testitulos, todistus annetusta rokotuksesta tai taudin sairastamisesta voitaisiin valiokunnan näkemyksen mukaan rajata terveystarkastuksen ulkopuolelle. STM yhtyy valiokunnan näkemykseen.

Rajaterveysturvallisuusvalvonnan kokonaisuus ja Avien ja kuntien ohjaus

Rajaterveysturvallisuus on kokonaisuus, joka sisältää muun muassa rajapäätökset ja niiden valvonnan, toimijoiden vapaaehtoiset päätökset, kuten Finnairin ja varustamoiden päätökset ennakkotestitodistuksen vaatimisesta, sekä kuntien ja Avien toimenpiteet tartuntatautilain nojalla. Tartuntatautilain mukaiset terveystarkastukset ovat vain osa tätä kokonaisuutta. Koko edellä mainitun lainsäädännön valmistelun yhteydessä STM:n ohjaus on perustunut ensisijaisesti valtioneuvoston raja-periaatepäätökseen, joka painottaa karanteenin merkitystä.

Kuten edellä mainittu prosessi on osoittanut pandemian hallinnan välineenä tartuntatilain 16 §:n tulkinta on ollut epäselvä, joten eduskunnassa nyt käsittelyssä oleva lakimuutos on erittäin tarpeellinen. Erityisesti virusmuunnoksen ilmaannuttua myös itse testauksen merkitys on korostunut, ja selkeäksi tavoitteeksi on asetettu kaikkien testaaminen.

Edelliseen liittyen STM antoi 3.2.2021 Aveille ja kunnille ohjauskirjeen, jossa tuotiin esille kaikki lakisääteiset keinot ja velvoitteet, jotka aveilla ja kunnilla on tartuntatautilain nojalla toimia mukaan lukien pakollisen terveystarkastuksen toimeenpano. Ohjausta täsmentämään ja täydentämään STM antoi 26.2.2021 Aveille ja kunnille ohjauskirjeen, jossa muistutettiin 3.2.2021 ohjauskirjeen sisällöstä sekä korostettiin viranomaisten ja toimijoiden yhteistyötä rajoilla tapahtuvien toimenpiteiden valmistelussa.

Tämän lisäksi STM on useissa alueellisissa tilaisuuksissa esittänyt, että Avit ottaisivat käyttöön kaikki tartuntatautilain keinot terveysturvallisuuteen liittyvät keinot rajoilla pandemian torjumiseksi

Aluehallintovirasto julkaisi sivuillaan 3.2.2021 blogikirjoituksen, jossa aluehallintoylilääkärit toteavat, ettei aluehallintovirasto nykyisen tartuntatautilain voi tehdä ihmisjoukkoa, esimerkiksi kaikkia tietystä maasta tai tietyllä kulkuvälineellä tulevia matkustajia, saati kaikkia rajanylityspaikoille ulkomailta tulevia henkilöitä koskevaa ns. massapäätöstä testiin osallistumisen pakollisuudesta. Avit tulkitsevat kirjoituksessa voimassaolevaa lainsäädäntöä siten, että päätös pitäisi tehdä jokaisesta testattavasta henkilöstä erikseen.

Perustuslakivaliokunta antoi 5.3.2021 lausunnon hallituksen esityksestä 15/2021. Osana lausuntoaan perustuslakivaliokunta arvioi, että aluehallintoviraston on mahdollista jo nykylainsäädännön perusteella määrätä rajanylityspaikoilla paitsi yksilöllisiä terveystarkastuksia, myös niin sanottuja massatestejä. Perustuslakivaliokunnan kannanoton seurauksena aluehallintovirastot ilmoittivat 15.3. muuttavansa tulkintaansa tartuntatautilain 16. pykälästä. Ensimmäinen, useaa henkilöä koskevasta ns. massapäätös annettiin jo 17.3.

Aluehallintovirastot ovat kuitenkin jo tätä ennenkin toimineet rajojen terveysturvallisuuden eteen, ja tehneet kuluvan vuoden helmikuun lopulla tartuntatautilain 15 §:n mukaiset päätökset terveystarkastuksista maahan saapuville ja ohjanneet myös kuntia niiden toimeenpanossa.